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Verifica anomalia offerta e termine di giustificazione: l'errore che molti commettono ancora
Immaginate una stazione appaltante che, nel mezzo di una gara europea per un accordo quadro di manutenzione autostradale, concede all'aggiudicataria una proroga rispetto al termine di quindici giorni previsto per le giustificazioni dell'offerta. La concorrente esclusa impugna: sostiene che la proroga sia illegittima, che il termine sia perentorio, che l'aggiudicazione vada annullata. Il TAR respinge il ricorso. Il Consiglio di Stato conferma. Ed è su questa vicenda — ordinaria nell'apparenza, tutt'altro che ordinaria nelle implicazioni — che si costruisce uno degli orientamenti più significativi degli ultimi mesi in materia di verifica anomalia offerta termine giustificazioni codice contratti 2023.
Il punto non è tecnico in senso stretto: è procedurale, e proprio per questo riguarda ogni operatore economico che partecipi a una gara pubblica e ogni RUP che gestisca il relativo subprocedimento. Sbagliare la lettura del termine — credendolo perentorio quando non lo è, o viceversa — può esporre al rischio di impugnazioni costose, di aggiudicazioni revocate, di contenziosi che si sarebbero potuti evitare.
Art. 110 D.Lgs. 36/2023: cosa dice la norma e come va letta dopo la sentenza n. 4666/2026
L'art. 110 del D.Lgs. n. 36 del 2023 disciplina la sequenza del subprocedimento di verifica dell'anomalia, prevedendo che, in presenza di un'offerta che appaia anormalmente bassa, le stazioni appaltanti richiedano per iscritto all'operatore economico le spiegazioni ritenute necessarie, assegnando a tal fine un termine non superiore a quindici giorni.
La formulazione è apparentemente chiara: quindici giorni come limite massimo. Ma la parola "massimo" non equivale a "perentorio". Il Consiglio di Stato, con la sentenza del 10 giugno 2026 n. 4666, ha affrontato proprio la questione relativa alla natura del termine previsto dall'art. 110, comma 2, del D.Lgs. 36/2023, evidenziando come la disciplina introdotta dal nuovo Codice dei contratti pubblici presenti elementi innovativi rispetto alla normativa previgente.
La novità rispetto al passato non è banale. Mentre l'art. 97 del D.Lgs. n. 50/2016 prevedeva un termine "non inferiore a quindici giorni", l'attuale art. 110, comma 2, D.Lgs. 36/2023 ha mutato la formulazione portandola a "non superiore a quindici giorni". Il senso è invertito: il vecchio codice imponeva un minimo a tutela del concorrente; il nuovo pone un tetto massimo a tutela della celerità del procedimento. Ma nessuno dei due sistemi rendeva — né rende — quel termine automaticamente perentorio.
La Sez. V del Consiglio di Stato è esplicita: il termine di quindici giorni previsto dall'art. 110 del D.Lgs. 36/2023 per giustificare un'offerta anomala ha natura acceleratoria e non perentoria, consentendo proroghe motivate. La ratio è coerente con un principio generale del diritto amministrativo: in assenza di una specifica disposizione che espressamente lo preveda come perentorio, il termine va inteso come sollecitatorio od ordinatorio, sicché il suo superamento non determina l'illegittimità dell'atto.
Come richiamato nella medesima pronuncia, la conformità con il diritto europeo è assicurata dall'art. 69, paragrafo 3, della direttiva 2014/24/UE, a tenore della quale, nell'ambito della valutazione dell'anomalia, l'amministrazione aggiudicatrice valuta le informazioni fornite consultando l'offerente e può respingere l'offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti. La direttiva valorizza il contraddittorio sostanziale, non il rispetto formale di scadenze calendariali.
Questa impostazione è stata confermata a stretto giro da C. Stato, Sez. V, sentenza 16 luglio 2026, n. 5747, nella quale la Sezione ha ribadito che la verifica facoltativa di anomalia dell'offerta rientra nell'apprezzamento discrezionale dell'amministrazione, sindacabile solo in caso di comprovata manifesta irragionevolezza della decisione, nella prospettiva della sostenibilità dell'offerta.
Entro quanti giorni l'impresa deve presentare le giustificazioni nell'anomalia dell'offerta?
Il termine legale è "non superiore a quindici giorni" dalla richiesta scritta della stazione appaltante (art. 110, comma 2, D.Lgs. 36/2023). Tuttavia, come chiarisce ormai in modo consolidato la giurisprudenza, quel termine non è perentorio. Il termine massimo di quindici giorni assegnato all'operatore economico per giustificare un'offerta anormalmente bassa non è perentorio: la stazione appaltante può concedere una proroga e chiedere ulteriori chiarimenti quando siano necessari per verificare la sostenibilità dell'offerta.
In pratica: l'impresa deve presentare le giustificazioni entro il termine indicato nella richiesta scritta del RUP. Se quel termine viene prorogato — con atto motivato dalla stazione appaltante — la presentazione tardiva non è di per sé causa di esclusione. Il rispetto del termine originario è importante ma non determina automaticamente la decadenza dal contraddittorio.
La stazione appaltante può prorogare il termine per le giustificazioni dell'offerta anomala?
Sì, e questa è la risposta più operativamente rilevante. In tema di appalti pubblici, il Consiglio di Stato ha ribadito la discrezionalità della stazione appaltante nel fissare il termine per le giustificazioni entro il limite di legge e nel concedere la proroga. La proroga non è un favore illecito all'aggiudicataria né una violazione della par condicio: è l'esercizio fisiologico del potere istruttorio riconosciuto all'ente appaltante, funzionale a raccogliere giustificazioni complete e utili alla valutazione finale di congruità.
La vicenda che ha generato la sentenza n. 4666/2026 trae origine dall'impugnazione dell'aggiudicazione parziale di un lotto di un accordo quadro misto di lavori e servizi, in cui venivano dedotte l'illegittimità delle proroghe concesse per la presentazione delle giustificazioni, la modifica dei costi della manodopera e del contratto collettivo indicato in offerta. Il Consiglio di Stato ha respinto tutte le censure, ritenendo le proroghe legittime perché finalizzate a completare un'istruttoria sostanzialmente corretta.
Importante, tuttavia, un limite: la proroga non può essere uno strumento per consentire all'impresa di riscrivere l'offerta. In sede di verifica dell'anomalia, è consentita all'operatore economico la rimodulazione interna delle voci di costo della manodopera (quali livelli, costo medio orario e monte ore), purché non siano modificati l'importo complessivo dell'offerta economica e l'impianto sostanziale della stessa, dovendosi distinguere tra contenuto negoziale dell'offerta (immodificabile) e struttura giustificativa dei costi (modificabile entro limiti fisiologici).
In altri termini: ius variandi sì, ma entro confini precisi. L'impresa può spiegare e rimodulare alcune componenti interne dei costi, ma non può trasformare l'offerta in una proposta diversa. Questo è il perimetro entro il quale il contraddittorio può articolarsi anche in più fasi, senza che ciò infici la validità del procedimento.
Vale anche ricordare come si inserisce questo orientamento nel quadro del nuovo Codice: l'art. 110 del D.Lgs. n. 36 del 2023, nella versione aggiornata dal decreto correttivo (D.Lgs. n. 209 del 2024), stabilisce che l'anomalia non debba essere più intesa come deviazione automatica da parametri numerici, ma come una possibile criticità da accertare attraverso un'analisi sostanziale e contestualizzata, affidata alla discrezionalità della stazione appaltante, la quale può avviare la verifica anche in assenza di soglie matematiche, qualora ritenga che l'offerta presenti profili di inattendibilità o di non sostenibilità economica.
Quando il giudice può annullare la valutazione di congruità dell'offerta da parte della PA?
Questo è il punto su cui molti ricorrenti sbagliano prospettiva. Il giudizio di congruità è espressione di discrezionalità tecnica: il Consiglio di Stato può sindacarlo, ma solo entro limiti precisi. La decisione ribadisce che è ammessa la rimodulazione delle componenti interne del costo della manodopera, purché restino invariati l'importo complessivo e la sostanza dell'offerta; l'ampia discrezionalità della stazione appaltante nella valutazione della congruità dell'offerta deve essere rispettata nel rispetto della par condicio.
Il sindacato giurisdizionale si ferma alla soglia della manifesta irragionevolezza. La sentenza del 10 giugno 2026 n. 4666 affronta alcuni dei temi che, dopo l'entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, hanno dato luogo ai maggiori dubbi interpretativi, confermando il consolidato principio secondo cui gli scostamenti rispetto alle tabelle ministeriali non determinano automaticamente l'incongruità dell'offerta.
In sintesi: il ricorso avverso il giudizio di congruità ha concrete probabilità di successo solo quando si dimostri che la stazione appaltante ha operato in modo manifestamente illogico, ha omesso di esaminare elementi decisivi o ha motivato in modo del tutto carente. Non basta contestare singole voci di costo o lamentare che la propria offerta fosse migliore. Il giudice non si sostituisce all'amministrazione nella valutazione tecnica.
Il rischio sottovalutato: l'errore procedurale della stazione appaltante che non motiva la proroga
C'è un profilo pratico che la giurisprudenza recente non ha ancora esplicitamente risolto in modo definitivo e che merita attenzione. Se è vero che la proroga è legittima, essa non è automatica né arbitraria. Il RUP che la concede senza motivazione — limitandosi a spostare il termine con una comunicazione interna — espone la stazione appaltante a un rischio reale: che il TAR, in sede di impugnazione, valuti quella proroga come esercizio non trasparente della discrezionalità, con possibili ricadute sull'intera procedura.
Il principio del risultato, codificato all'art. 1 del D.Lgs. 36/2023, non esonera la PA dalla motivazione degli atti procedimentali: li semplifica, ma non li rende arbitrari. La proroga del termine per le giustificazioni dovrebbe dunque essere sempre accompagnata da un atto formale che ne indichi le ragioni — complessità delle componenti di costo da verificare, necessità di ulteriore documentazione a supporto — e che ne documenti l'utilità istruttoria.
È il brocardo vigilantibus iura subveniunt a ricordarlo: il diritto assiste chi è vigile, non chi agisce per inerzia o per routine. Questo vale tanto per l'operatore economico che per la stazione appaltante: entrambi devono conoscere le regole del subprocedimento, anticipare le criticità e documentare le proprie scelte prima che diventino oggetto di contenzioso.
Come osservava Norberto Bobbio, il diritto non è solo la norma scritta, ma il modo in cui essa viene vissuta e applicata nelle relazioni concrete tra i soggetti dell'ordinamento. La distinzione tra termine ordinatorio e perentorio non è un cavillo: è la differenza tra un procedimento che può perfezionarsi in modo utile e uno che si blocca su formalismi privi di sostanza. Comprendere questa distinzione — e gestirla correttamente — è il compito di chi governa le gare pubbliche.
Le cause di esclusione sono tassative e quasi sempre contestabili nel merito: come si valuta un’esclusione.
Redazione - Staff Studio Legale MP
