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Un verbale arriva per raccomandata. Certifica che la persona non è portatore di handicap — o lo è, ma non in situazione di gravità. Su quella striscia di carta si giocano permessi lavorativi, contributi figurativi, esenzioni fiscali, posti auto riservati, congedi per il familiare che assiste. Il rifiuto, o il riconoscimento parziale, non è mai solo un numero: è la traduzione burocratica di una condizione di vita reale. E può essere sbagliato.
Oggi, a differenza di qualche anno fa, chi si trova in questa situazione deve fare i conti con un sistema in profonda trasformazione. La sperimentazione dell'accertamento affidato all'INPS è partita il 1° gennaio 2025 in nove province ed è poi proseguita, fino a coinvolgere 60 province nella terza fase del 1° marzo 2026. Il debutto a regime su tutto il territorio, inizialmente fissato al 1° gennaio 2026, è stato rinviato al 1° gennaio 2027, con la fase sperimentale prolungata fino al 31 dicembre 2026. Tra le quaranta province interessate dalla terza fase figura espressamente Verona.
Capire come funziona il vecchio sistema — quello delle commissioni ASL — e come sta evolvendo il nuovo è indispensabile per chiunque voglia contestare un verbale con cognizione di causa.
La commissione ASL, il nuovo accertatore INPS e il regime transitorio
Per decenni, l'accertamento dell'handicap ai sensi dell'art. 4 della legge 5 febbraio 1992 n. 104 è stato di competenza delle commissioni medico-legali operanti presso le Aziende Sanitarie Locali. Prima della riforma, la valutazione era rimessa a una commissione ASL composta da tre medici e integrata da un medico dell'INPS. A partire dal 30 giugno 2024, con il d.lgs. n. 62/2024, l'accertamento della condizione di disabilità è invece rimesso, mediante la procedura della valutazione di base, esclusivamente all'INPS tramite le unità di valutazione di base, composte da due medici INPS, un operatore sociale e uno specialista medico.
Il cambiamento è radicale anche sul piano terminologico e concettuale. Il decreto sostituisce i termini come "handicap" e "invalidità" con il termine "persona con disabilità", abbandonando la precedente terminologia obsoleta e potenzialmente discriminatoria. Ma il cambiamento linguistico è la parte più visibile di una riforma ben più profonda: il cuore della riforma è la sperimentazione di un nuovo procedimento per l'accertamento della condizione di disabilità, affidato all'INPS, che comprende sia la valutazione di base sia quella multidimensionale finalizzata all'elaborazione del cosiddetto "progetto di vita".
Per chi si trova oggi in una delle province della sperimentazione — e Verona ne fa parte — la procedura è già cambiata: la tradizionale domanda amministrativa non è più necessaria ed è sostituita dall'invio del certificato medico introduttivo; l'accertamento della disabilità inizia con la trasmissione in via telematica all'INPS del nuovo certificato medico introduttivo da parte di un medico certificatore.
Occorre però fare attenzione al regime transitorio: con il messaggio n. 1377/2026, l'INPS ha fatto chiarezza su un punto del nuovo sistema che stava generando confusione. Fino al 31 dicembre 2027, gli anziani che hanno compiuto almeno 70 anni e presentano patologie croniche con rischio di perdita dell'autonomia continueranno a seguire le procedure ordinarie già note, compresa la legge 104/1992.
Come contestare il verbale: l'ATP ex art. 445-bis c.p.c. e i termini da non perdere
Il principio cardine che governa l'impugnazione del verbale — sia quello della vecchia commissione ASL, sia quello emesso dalla nuova Unità di Valutazione di Base INPS — rimane immutato nella sostanza: la contestazione passa per il giudice ordinario, sezione lavoro. La legge stabilisce che in tutti i giudizi per l'accertamento dell'invalidità civile, cecità, sordità, handicap e disabilità è obbligatorio l'Accertamento Tecnico Preventivo (ATPO), ovvero una verifica del requisito sanitario che legittimi le pretese del ricorrente. Il cittadino che intenda impugnare il verbale sanitario deve presentare, a pena di improcedibilità, ricorso per ATPO al tribunale territorialmente competente ai sensi dell'art. 445-bis del codice di procedura civile.
Il termine è perentorio: il verbale della Commissione concernente il riconoscimento o meno dell'invalidità civile, la disabilità e l'handicap può essere impugnato entro 6 mesi dalla comunicazione, davanti al Giudice. Decorso inutilmente quel termine, l'unica strada percorribile è la presentazione di una nuova domanda amministrativa — con la perdita, spesso definitiva, degli effetti economici retroattivi.
Come funziona concretamente la procedura? Una volta presentato il ricorso, il giudice provvede alla nomina di un Consulente Tecnico d'Ufficio (CTU), che svolgerà gli approfondimenti necessari all'accertamento del requisito sanitario, insieme a un medico legale dell'INPS. Il CTU redige una bozza di relazione, la trasmette alle parti per osservazioni e poi deposita la relazione definitiva. Se una delle parti contesta l'esito dell'accertamento tecnico preventivo, deve depositare entro 30 giorni dal deposito della dichiarazione di dissenso sulla consulenza tecnica d'ufficio il ricorso introduttivo del giudizio di merito, specificando a pena di inammissibilità le ragioni della contestazione.
Un elemento processuale di rilievo, spesso sottovalutato, riguarda gli effetti interruttivi dell'ATP sui termini prescrizionali: l'ATP interrompe i termini di prescrizione e decadenza. Questo significa che il deposito tempestivo dell'istanza ex art. 445-bis c.p.c. non è solo il primo passo del procedimento, ma svolge anche una funzione conservativa dei diritti.
Quanto all'esito finale, la struttura processuale prevede una biforcazione: se nessuna parte contesta la relazione del CTU, il giudice omologa la relazione del consulente con decreto che diventa inappellabile. Se invece una delle parti contesta, si apre il giudizio di merito. La sentenza che definisce il giudizio non può essere appellata, salvo il ricorso straordinario per Cassazione per motivi di legittimità.
Sul piano della giurisdizione, una pronuncia fondamentale rimane quella delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, Sez. Unite, sentenza 23 ottobre 2014 n. 22550, che ha definitivamente chiarito come le controversie sugli accertamenti sanitari delle commissioni mediche per l'invalidità civile appartengano alla giurisdizione del giudice ordinario: le commissioni non hanno poteri autoritativi e i loro giudizi esprimono discrezionalità tecnica, non amministrativa. Questo principio — elaborato per le commissioni ASL — dovrà essere necessariamente esteso alle nuove Unità di Valutazione di Base INPS: la natura dell'atto (accertamento tecnico, non provvedimento discrezionale) non muta al mutare del soggetto accertatore.
Sul versante processuale dell'ATP, la Corte di Cassazione, Sez. VI, ordinanza 23 luglio 2020 n. 15710 ha ribadito che la norma dell'art. 445-bis c.p.c. ha portata inclusiva di tutte le prestazioni che prevedono quale presupposto l'accertamento di un determinato grado di invalidità. Ancora, la Corte di Cassazione, Sez. Lavoro, sentenza 13 marzo 2023 n. 7235 ha confermato che il ricorso per ATP costituisce domanda idonea a impedire la decadenza semestrale anche laddove sia dichiarato inammissibile: un chiarimento di notevole importanza pratica per chi presenta ricorso in condizioni di urgenza documentale.
Un rischio pratico che merita attenzione specifica riguarda il momento in cui si colloca la domanda. Anche alle istanze di accertamento presentate entro la data del 31 dicembre 2026 si applicano le previgenti disposizioni. Ciò significa che chi ha presentato domanda con la vecchia procedura ASL e ha ricevuto — o riceverà — un verbale negativo, deve fare riferimento al sistema previgente anche per l'eventuale ricorso. Non esiste un automatico "passaggio" al nuovo sistema per le pratiche già avviate.
Vi è poi un profilo critico che i commentatori generalisti trascurano: il rischio che la riforma, nel periodo transitorio, produca zone d'ombra nella tutela. Nelle province pilota, le domande presentate sono calate del 13% circa nel primo anno di sperimentazione. Per il sindacato, il dato è significativo perché la flessione riguarda tutte le variabili insieme — domande presentate, pratiche definite, accolte e respinte. Se fosse calato solo il numero di domande accolte si potrebbe pensare a criteri sanitari più rigidi; se fossero scese solo le pratiche definite, a difficoltà organizzative. La contrazione anche delle domande presentate indica invece un problema a monte, nell'accesso stesso al procedimento.
Questo dato non è trascurabile dal punto di vista della tutela giuridica. Il brocardo vigilantibus iura subveniunt — il diritto assiste chi è vigile — rischia di trasformarsi in una regola spietata per chi, smarrito in un sistema in transizione, non presenta domanda o la presenta fuori termine. Il problema dell'accessibilità procedurale non è solo organizzativo: è un problema di giustizia sostanziale.
Scriveva Gustavo Zagrebelsky che il diritto è una pratica sociale che richiede la comprensione delle sue regole da parte di chi è chiamato a subirle. La riforma della disabilità, ambiziosa nel suo impianto e ispirata alla Convenzione ONU del 2006 sui diritti delle persone con disabilità, porta con sé un rischio che ogni grande riorganizzazione burocratica porta: quello di rendere più complesso, almeno nella fase di transizione, ciò che si proponeva di semplificare. Per chi riceve un verbale sfavorevole, la complessità non è un dettaglio accademico: è la distanza tra un diritto riconosciuto e un diritto perduto.
Chi si trova nelle province della terza fase — tra cui Verona — e riceve oggi un verbale negativo deve quindi orientarsi in un panorama normativo parzialmente rinnovato, dove il soggetto accertatore è mutato ma le regole del ricorso giurisdizionale rimangono sostanzialmente le stesse. Individuare tempestivamente i termini, raccogliere adeguata documentazione specialistica e valutare con attenzione la percorribilità dell'ATP prima della sua presentazione sono passaggi che determinano, molto più di quanto si creda, l'esito di una controversia.
Redazione - Staff Studio Legale MP
