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Immaginate un Comune che riceve una richiesta risarcitoria da un privato per un incidente stradale su una strada comunale. I tecnici valutano la fondatezza della pretesa come elevata; il contenzioso, se portato a sentenza, costerebbe all'ente tre volte la somma richiesta tra spese legali, interessi e rivalutazione. Eppure nessuno firma la proposta transattiva. Il motivo è sempre lo stesso: il timore che la Corte dei Conti contesti quella firma come danno erariale.
Questo scenario si è ripetuto per decenni nelle aule consiliari e negli uffici legali degli enti locali. Le questioni inerenti ai limiti entro cui le amministrazioni pubbliche possono transigere le controversie nelle quali sono coinvolte sono molteplici e investono in modo diretto la responsabilità degli amministratori e dei funzionari. Il timore di incorrere in una contestazione di danno erariale ha contribuito ad alimentare i fenomeni noti come "burocrazia difensiva" e "paura della firma", così da disincentivare l'uso degli accordi transattivi anche quando questi sarebbero stati la soluzione più conveniente per l'ente pubblico.
Il 2026 segna però un cambio di rotta significativo, tanto sul piano normativo quanto su quello giurisprudenziale. Chi si occupa di avvocatura degli enti pubblici deve conoscere questo mutamento per poter consigliare correttamente le amministrazioni clienti.
Il quadro normativo: dalla diffida alla transazione, passando per la delibera
L'attività stragiudiziale dell'ente — che comprende la redazione e l'invio di diffide, la valutazione delle proposte transattive ricevute dai terzi, la negoziazione e la sottoscrizione di accordi — non trova nel diritto amministrativo una disciplina organica unitaria. La fonte primaria resta l'art. 1965 e seguenti del codice civile sulla transazione, applicabili alla PA nella misura in cui questa agisce iure privatorum, ossia come parte negoziale e non come autorità. Questa distinzione non è teorica: l'Amministrazione, quando agisce come parte negoziale e non in quanto autorità, non gode di alcun margine di valutazione discrezionale in ordine al riconoscimento della pretesa dell'appellante, con la conseguenza — ben nota in giurisprudenza — che tali controversie appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, non di quello amministrativo.
Sul piano procedimentale interno, la transazione dell'ente richiede una delibera autorizzativa dell'organo competente (giunta o consiglio, a seconda del valore e dell'oggetto), un parere di regolarità tecnica e contabile, e — fatto spesso trascurato — una valutazione comparativa tra il costo del contenzioso e il costo dell'accordo. Quest'ultima non è un optional: è il cuore della legittimità della scelta transattiva. Vigilantibus iura subveniunt: l'ente che attende passivamente il giudizio senza valutare soluzioni alternative non si comporta da buon amministratore, e questa inerzia può essa stessa configurare danno erariale.
La diffida stragiudiziale — che l'ente può inviare ai propri debitori o a chi ha leso i suoi interessi — assolve una funzione distinta: produce la mora del destinatario (art. 1219 c.c.), interrompe la prescrizione, e costruisce la prova dell'inadempimento necessaria per l'eventuale successivo giudizio. La sua corretta redazione non è atto burocratico, ma scelta strategica: una diffida generica o mal calibrata può pregiudicare la posizione processuale dell'ente tanto quanto un accordo mal negoziato.
La svolta del 2026: Legge Foti e giurisprudenza contabile
Il punto di rottura rispetto al passato è la Legge n. 1/2026 (cosiddetta Legge Foti), che ha riformato in profondità la responsabilità erariale dei pubblici dipendenti. In relazione alla responsabilità degli amministratori e dirigenti, anche in merito alla conclusione degli accordi transattivi, per superare la "paura della firma" è intervenuta la L. 1/2026, che in sede di riforma delle funzioni e dell'organizzazione della Corte dei Conti ha dettato nuove norme in materia di responsabilità erariale dei pubblici dipendenti, sostituendo il comma 1.1 dell'art. 1 della legge n. 20/1994.
Il risultato pratico è di grande rilievo. Il quadro che emerge è quello di un sistema che tende ad alleggerire in modo netto il rischio erariale per chi sceglie la via conciliativa. I parametri di legittimità della transazione continuano a orientare la condotta dell'amministratore, ma la loro mancata osservanza, ove non dolosa, non è idonea a generare responsabilità amministrativa. In altri termini: l'errore nella valutazione transattiva, se non accompagnato da dolo, non basta più a sostenere una condanna contabile.
A rafforzare questa lettura, la Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il Lazio, sentenza n. 232 del 16 giugno 2026 ha confermato come la nuova tipizzazione della colpa grave incida direttamente sulla valutazione delle condotte degli amministratori che si determinano a concludere accordi stragiudiziali. Il nuovo regime, per espressa previsione transitoria, si applica anche a procedimenti e giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della legge, purché non definiti con sentenza passata in giudicato: ciò significa che anche le transazioni già concluse o in corso di contestazione davanti alla Corte dei Conti beneficiano del più favorevole trattamento normativo.
Sul versante civilistico, un chiarimento importante è giunto dalla Corte di Cassazione, ordinanza n. 15760 depositata il 22 maggio 2026. L'imposta di registro sull'atto giudiziario rimane dovuta in presenza di una dichiarazione di cessazione della materia del contendere che deriva da una transazione stragiudiziale di cui non sia parte l'amministrazione dello Stato: questo è il contenuto dell'ordinanza n. 15760 depositata il 22 maggio 2026, nella quale la Corte di cassazione ha rilevato che l'articolo 37 del Dpr n. 131/1986 riserva effetti fiscali solo agli accordi cui la PA partecipi direttamente. La pronuncia delimita con nettezza il perimetro della transazione "pubblica" da quella meramente privatistica: una distinzione che gli uffici legali degli enti devono tenere presente sia quando transigono sia quando ricevono accordi tra privati relativi a controversie in cui l'ente sia parte terza.
Un ulteriore profilo di interesse emerge dalla giurisprudenza contabile in materia di enti locali e accordi sindacali: la Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per l'Abruzzo, sentenza n. 213 del 4 giugno 2026 ha ribadito che la sottoscrizione di un accordo stragiudiziale senza previa verifica della copertura finanziaria e senza delibera autorizzativa dell'organo consiliare integra di per sé un profilo di irregolarità, indipendentemente dalla convenienza economica dell'accordo. La forma procedurale non è formalismo: è la condizione che rende la scelta transattiva difendibile davanti al giudice contabile.
Un aspetto che la letteratura giuridica corrente tende a sottovalutare riguarda il momento in cui sorge l'obbligo di valutare la transazione. La giurisprudenza contabile ha progressivamente riconosciuto che quando la pretesa del terzo è fondata su titolo chiaro, la persistenza nel contenzioso inutile può essa stessa costituire danno erariale, per i costi aggiuntivi sopportati dall'ente. Non agire stragiudizialmente, in certi casi, è più rischioso che farlo. Questo ribaltamento prospettico — dalla "paura della firma" alla "paura della non firma" — è il segnale più rilevante del mutamento in corso.
Dal punto di vista pratico, chi assiste un ente pubblico in attività stragiudiziale deve presidiare almeno cinque profili. Il primo è la valutazione di convenienza comparativa: va documentata per iscritto la stima del costo del giudizio (spese legali, interessi, rivalutazione, costi organizzativi interni) rispetto all'esborso transattivo. Il secondo è la corretta individuazione dell'organo deliberante: le transazioni che eccedono le competenze dirigenziali vanno autorizzate dalla giunta o dal consiglio, e l'atto deve contenere i presupposti motivati della scelta. Il terzo è il parere dell'avvocato dell'ente, che deve essere scritto, motivato sulla fondatezza della pretesa avversaria e conservato agli atti: è la prima linea di difesa in sede contabile. Il quarto profilo riguarda la diffida come atto preliminare: prima di ogni trattativa, l'ente-creditore deve aver formalmente costituito in mora la controparte, tracciando la propria iniziativa; chi omette questo passaggio indebolisce la posizione negoziale. Il quinto è la forma dell'accordo: la transazione dell'ente deve essere scritta, deve indicare le reciproche concessioni, deve richiamare la delibera autorizzativa e deve precisare se chiude ogni pretesa futura o solo quella oggetto della lite.
Scriveva Hannah Arendt che "la responsabilità personale è il presupposto perché il potere sia legittimo". Nelle transazioni degli enti pubblici questo principio si traduce in una regola pratica: l'accordo stragiudiziale non è mai anonimo — porta il nome del dirigente, del sindaco, dell'avvocato che lo ha istruito. La nuova cornice normativa non elimina la responsabilità, ma la ridisegna: punisce il dolo e la trascuratezza grave, non la scelta ponderata e motivata. Chi opera con cura documentale, chi costruisce un fascicolo solido prima di aprire la trattativa, chi chiude solo ciò che ha valutato apribile — questo è il professionista che gli enti pubblici hanno oggi bisogno di affiancare.
Il cambio di stagione è reale: la "paura della firma" non può più essere l'alibi per lasciare che controversie risolvibili in sede stragiudiziale si trasformino in giudizi onerosi e incerti. Il vero rischio, oggi, è non aver firmato quando si sarebbe dovuto.
Redazione - Staff Studio Legale MP
