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Esiste una categoria di sconfitta processuale particolarmente amara: quella che non dipende dal torto o dalla ragione nel merito, ma da un errore formale commesso ancor prima che il giudizio entri nel vivo. È la nullità della costituzione in giudizio della pubblica amministrazione per difetto dello ius postulandi, un vizio che il TAR Lazio, Sez. II bis, con sentenza 7 luglio 2026 n. 12400 (Est. Corbi, Pres. Francavilla) ha nuovamente sanzionato con il massimo rigore, dichiarando nulla la costituzione in giudizio di un'Amministrazione che aveva conferito al proprio difensore una procura di carattere generale anziché speciale.
Non si tratta di una novità assoluta, ma di un principio che la giurisprudenza ribadisce con cadenza quasi periodica, segno che il problema — nella prassi degli uffici legali degli enti locali, delle stazioni appaltanti e delle aziende sanitarie — non è ancora risolto. Come scrisse Cicerone nel De Officiis: «summum ius summa iniuria». Il paradosso si applica perfettamente a questo contesto: l'applicazione rigidissima della norma processuale travolge la difesa nel merito, indipendentemente da quanto fondata essa fosse.
Prima di esaminare i cinque errori più frequenti, è utile inquadrare lo scenario normativo e giurisprudenziale attuale, che è — e non è un eufemismo — in piena ebollizione.
Il quadro dopo la Plenaria n. 11/2025: nullità insanabile e questione aperta alla Consulta
Il Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, con sentenza 2 ottobre 2025 n. 11 (Pres. Maruotti, Est. Lamberti) ha stabilito che la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel codice del processo amministrativo è completa, e che l'art. 182, secondo comma, c.p.c. — che nel processo civile consente la sanatoria — non esprime un principio generale applicabile al giudizio amministrativo.
Le conseguenze pratiche di questo orientamento sono radicali. La nullità, nella forma di vizio strutturale che inibisce ex ante la produzione di effetti giuridici processuali, è una regula juris completa che non abbisogna di etero-integrazione: un giudizio radicato da parte di un legale cui lo ius postulandi non è stato conferito nelle forme di legge non è validamente instaurato e il relativo ricorso è pertanto inammissibile.
La durezza di questo regime non è passata inosservata. Il TAR Lombardia ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 40, comma 1, lett. g) del c.p.a., come interpretato dall'Adunanza plenaria n. 11 del 2 ottobre 2025, nella parte in cui non consente la sanatoria della mancanza o nullità della procura alle liti derivante da difetto di rappresentanza o di autorizzazione; secondo il collegio rimettente, tale preclusione determina una irragionevole compressione del diritto di difesa e dell'effettività della tutela giurisdizionale, specie nei casi di urgenza e di translatio iudicii.
L'art. 40, comma 1, lettera g) del c.p.a. — così come interpretato dalla decisione dell'Adunanza plenaria n. 11/2025 — impone che nel processo amministrativo la procura speciale deve preesistere o, quantomeno, essere coeva al ricorso, cosicché non è ammessa alcuna sanatoria della procura originariamente mancante, oppure nulla perché conferita in difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione.
Questa è la cornice entro cui si collocano le condotte erronee più diffuse. Vediamole una per una.
I 5 errori che azzerano la costituzione in giudizio della PA
Primo errore: confondere procura generale e procura speciale. È l'errore più frequente e quello al centro della sentenza TAR Lazio n. 12400/2026. Nel processo amministrativo, lo ius postulandi deve essere conferito con procura speciale, riferita cioè allo specifico giudizio e all'atto da compiere. Una procura generale alle liti — per quanto formalmente valida e notarile — non è idonea a radicare validamente la difesa dell'ente nel giudizio amministrativo. L'ufficio legale dell'ente che riutilizza una procura già conferita per altri contenziosi, o che usa modelli-tipo non calibrati sul singolo procedimento, espone l'amministrazione a una nullità che non è né eccepibile in sanatoria né rimediabile successivamente.
Secondo errore: delegare la firma della procura a soggetto privo dei poteri rappresentativi. Negli enti a struttura complessa — comuni, aziende sanitarie, enti strumentali — accade frequentemente che la procura venga firmata da un dirigente o da un funzionario non legittimato in base allo statuto o ai regolamenti interni a conferire rappresentanza processuale. L'Adunanza plenaria n. 11 del 2 ottobre 2025 ha chiarito inequivocabilmente che si tratta di vizio insanabile, dal momento che la sanatoria prevista dall'art. 182, comma 2, c.p.c. non è applicabile al processo amministrativo. Il fatto che il legale sia comunque iscritto all'albo e competente nel merito non salva la costituzione: conta chi ha conferito il potere, non chi lo esercita.
Terzo errore: omettere o sbagliare la delibera autorizzativa alla lite. Per gli enti locali, la costituzione in giudizio richiede in linea di principio un atto deliberativo dell'organo competente. Quando questo atto manca, è adottato da un organo incompetente, oppure è genericamente formulato (si pensi a delibere che autorizzano «ogni azione legale necessaria» senza individuare il giudizio specifico), il vizio si trasmette alla procura e la inficia. Le parti intimate e controinteressate hanno non solo la facoltà, ma l'interesse giuridicamente qualificato a sollevare tempestivamente l'eccezione di difetto di valida rappresentanza; una volta dedotta, essa impone una declaratoria di inammissibilità, senza possibilità di rimessione in termini o di sanatoria postuma.
Quarto errore: ritenere che il silenzio della controparte sani il vizio. È una convinzione diffusa quanto erronea. La costituzione in giudizio affetta da nullità assoluta e insanabile è rilevabile anche d'ufficio in qualsiasi stato e grado del processo. Non è necessario che la controparte la eccepisca: il giudice può — anzi, deve — rilevarla autonomamente. L'ente che si sia costituito con una procura viziata e che veda la controparte non sollevare eccezioni nelle prime battute del giudizio non è al sicuro: il vizio rimane latente fino alla decisione e può emergere in qualsiasi momento, anche in appello.
Quinto errore: trascurare il momento temporale del rilascio della procura. La procura speciale deve preesistere al ricorso o essere ad esso coeva. Non è ammessa alcuna sanatoria della procura originariamente mancante, né è sufficiente che la procura sia rilasciata successivamente alla notifica del ricorso. Nella pratica degli uffici legali di molti enti — soprattutto in situazioni d'urgenza — si ricorre al meccanismo inverso: si notifica il ricorso e si regolarizza la procura in un secondo momento. Questa prassi è giuridicamente incompatibile con il regime del c.p.a. e, dopo la Plenaria n. 11/2025, non lascia alcuno spazio di manovra.
Un elemento di riflessione critica merita di essere evidenziato e che gli altri commenti su questo tema tendono a trascurare. La questione di legittimità costituzionale sollevata dal TAR Lombardia con ordinanza 18 maggio 2026 n. 2498 (pubblicata su LexItalia.it) introduce una variabile di incertezza sistemica: il collegio rimettente ritiene che l'impossibilità di sanare nel processo amministrativo l'originaria mancanza dello ius postulandi o di uno dei presupposti della legitimatio ad processum costituisca un'irragionevole lesione del diritto di difesa in termini di garanzia ed effettività della tutela. Fino a quando la Corte costituzionale non si pronuncerà, il regime della nullità assoluta e insanabile rimane tuttavia pienamente vigente. Gli enti pubblici non possono permettersi di attendere l'esito del giudizio della Consulta prima di adeguare le proprie prassi interne: il rischio di soccombenza processuale è immediato e concreto.
Va detto con chiarezza: l'Adunanza plenaria n. 11 del 2 ottobre 2025 ha affermato che nel processo amministrativo la forma è sostanza, e non può essere sacrificata in nome di letture creative del diritto processuale, tanto meno quando a forzarne i confini è un'autorità pubblica. Questo principio — per quanto duro nelle sue conseguenze pratiche — ha una sua logica sistemica: la pubblica amministrazione che agisce in giudizio tutela interessi della collettività, e pretendere che lo faccia nel rispetto scrupoloso delle forme processuali non è formalismo, ma garanzia di legalità.
Cosa fare concretamente? Gli uffici legali degli enti pubblici dovrebbero adottare una checklist pre-costituzione che verifichi: (a) la natura speciale e la riferibilità della procura al giudizio specifico; (b) la legittimazione del soggetto firmatario secondo lo statuto e i regolamenti interni; (c) l'esistenza e la correttezza formale della delibera autorizzativa alla lite; (d) la contestualità temporale tra rilascio della procura e deposito del ricorso o della memoria di costituzione. Quattro passaggi che non richiedono risorse straordinarie, ma solo una procedura interna strutturata e il presidio di un avvocato con consolidata esperienza in diritto processuale amministrativo.
Il rischio sottovalutato, in definitiva, non è tecnico ma organizzativo: la nullità per difetto di ius postulandi colpisce quasi sempre enti che gestiscono il contenzioso in modo frammentato, senza protocolli stabili e senza un raccordo tra l'organo deliberante e il difensore incaricato. La sentenza TAR Lazio n. 12400/2026 è l'ennesima conferma che questo è un problema di sistema, non di singoli casi isolati. E il sistema, come noto, non aspetta.
Redazione - Staff Studio Legale MP
