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Un dipendente pubblico condannato in via definitiva per un reato doloso che non ha nulla a che fare con la corruzione, la concussione o il peculato: sino a pochi mesi fa, quell'ente datore di lavoro era al sicuro da un'azione contabile per danno all'immagine della pubblica amministrazione. Oggi non lo è più.
Con la sentenza n. 3/2026, depositata il 3 marzo 2026, le Sezioni Riunite in sede giurisdizionale della Corte dei conti segnano un cambio di paradigma nella tutela del danno all'immagine: l'azione risarcitoria diviene ora esperibile per tutti i delitti dolosi commessi dai dipendenti pubblici, purché idonei a ledere il prestigio funzionale dell'ente.
La pronuncia chiude — almeno formalmente — un lungo contenzioso interpretativo. Ma apre, contestualmente, tre questioni critiche che nessun ufficio legale di un ente pubblico può permettersi di ignorare.
Il nodo normativo: cosa dice davvero l'art. 51, co. 7, del Codice di giustizia contabile
Per capire la portata della svolta occorre partire dal dato normativo. L'art. 51, co. 7, del D.Lgs. n. 174/2016 (Codice di giustizia contabile) prevede che la sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni «per i delitti commessi a danno delle stesse» sia comunicata al competente Procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato.
La locuzione «a danno delle stesse» era al centro del conflitto esegetico. Il nodo aveva ad oggetto la portata — innovativa o meno — delle modifiche introdotte dal Codice di giustizia contabile, avuto riguardo al venire meno dei limiti di proponibilità dell'azione, individuati in forza del richiamo contenuto dall'art. 17, comma 30-ter, D.L. n. 78/2009 all'art. 7 della L. n. 97/2001, nei soli reati di cui al Capo I del Titolo II del Libro II del codice penale.
In sintesi: la norma previgente circoscriveva l'azione ai reati propri contro la PA (corruzione, concussione, abuso d'ufficio, peculato e simili). Il Codice del 2016 ha abrogato quella norma e usato la formula più ampia «delitti commessi a danno» delle amministrazioni. Le Sezioni Riunite hanno ora scelto la lettura più estesa: l'azione per danno all'immagine è proponibile per tutti i delitti, anche diversi da quelli di cui al Libro II, Titolo II, Capo I c.p., da cui derivi come conseguenza un danno all'immagine della pubblica amministrazione.
Il fondamento costituzionale è esplicito: la locuzione «delitti commessi a danno» va intesa quale tutela dell'immagine della pubblica amministrazione nei suoi aspetti funzionali, presidiati dai canoni dell'imparzialità e del buon andamento di cui all'art. 97 Cost., anche avuto riguardo all'adempimento dei doveri dei pubblici impiegati di svolgere le pubbliche funzioni con disciplina e onore e al servizio esclusivo della Nazione (artt. 54 e 98 Cost.).
Come avrebbe detto Jhering, il diritto non è solo lettera morta della norma ma strumento vivo di tutela degli interessi sociali: e qui la Corte, coerentemente, ha privilegiato la ratio garantista dell'istituto.
Primo nodo critico: il perimetro rimane indefinito
Il punto più controverso della sentenza n. 3/2026 non è ciò che afferma, ma ciò che non definisce. Il caso oggetto della decisione riguardava un dipendente autore di un delitto doloso estraneo al tradizionale novero dei reati contro la PA: le Sezioni Riunite hanno confermato la proponibilità dell'azione erariale per qualsiasi reato doloso — generico o intenzionale, ma non colposo — che comprometta il prestigio o la credibilità funzionale dell'amministrazione.
Il discrimine è dunque il nesso tra il reato e la funzione pubblica esercitata. Ma chi stabilisce quando un delitto doloso del dipendente — poniamo, una truffa in ambito privato, un reato commesso nel tempo libero, una condanna per atti persecutori — «compromette il prestigio funzionale» dell'ente? La sentenza non fornisce criteri positivi di delimitazione sufficientemente precisi. Questo lascia un'ampia discrezionalità alle Procure contabili regionali nella scelta delle azioni da intraprendere, con il rischio concreto che lo stesso fatto venga valutato diversamente a seconda della Sezione territoriale competente.
La giurisprudenza successiva già mostra segnali di questa tensione: la Sezione giurisdizionale Emilia-Romagna, richiamando la sentenza n. 3/2026/QM, ha ritenuto proponibile l'azione anche per reati diversi da quelli di cui al Libro II, Titolo II, Capo I c.p. con la pronuncia del 20 aprile 2026, n. 65. Ma ciò che preoccupa è la clausola residuale che accompagna questi precedenti: il danno all'immagine può configurarsi anche a prescindere dalla sussistenza del c.d. clamor fori, che consiste nella divulgazione della notizia. Se dunque non è necessaria né la tipicità del reato né la risonanza pubblica del fatto, il perimetro dell'azione rischia di diventare sostanzialmente illimitato, con tutto ciò che questo comporta in termini di incertezza per i dipendenti pubblici e per gli enti stessi.
Il brocardo summum ius summa iniuria torna in mente: una tutela dell'immagine pubblica troppo estesa e senza confini netti può trasformarsi in uno strumento di pressione piuttosto che di riparazione.
Secondo nodo critico: la natura del danno e il problema della prova
Il danno all'immagine della pubblica amministrazione è classificato dalla Corte come pregiudizio patrimoniale indiretto. Esso costituisce il pregiudizio immateriale subito dall'ente pubblico quando la sua reputazione e credibilità vengono compromesse, con effetti negativi sul buon andamento e sull'imparzialità imposti dall'art. 97 Cost. Non si tratta di un vulnus meramente psicologico o morale, bensì di un danno patrimoniale indiretto: la perdita di fiducia dei cittadini indebolisce la legittimazione democratica dell'ente, ne riduce l'efficacia operativa e configura una perdita di chance risarcibile.
Questa qualificazione ha conseguenze dirette sul regime della prova. La giurisprudenza contabile ha progressivamente riconosciuto tale voce di danno come autonoma, ammettendone la prova per presunzioni di comune esperienza, in coerenza con l'evoluzione civilistica del danno non patrimoniale.
La prova per presunzioni semplifica l'onere probatorio della Procura, ma pone il convenuto in una posizione difensiva strutturalmente difficile: come si dimostra l'assenza di un danno immateriale alla reputazione di un ente che per definizione agisce in pubblico? La Sezione Piemonte ha fissato un punto fermo utile, stabilendo che non c'è danno all'immagine se la condotta illecita non ha avuto alcuna risonanza, né esterna né interna alla PA. Tuttavia questa soglia minima — del tutto discrezionale nella sua misurazione concreta — non risolve il problema strutturale della prova negativa.
Sul piano della quantificazione, il quadro normativo offre un criterio legale: l'entità del danno all'immagine si presume, salvo prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente. Questo criterio — già criticabile per i reati tipici contro la PA — diventa ancora più problematico per i delitti «atipici» oggi attratti nella giurisdizione contabile, dove il vantaggio economico del reo non ha alcuna relazione diretta con il pregiudizio reputazionale dell'ente.
Terzo nodo critico: il rischio di proliferazione delle azioni e la resistenza interna
L'ampliamento del perimetro non è stato accolto in modo uniforme nemmeno all'interno dello stesso sistema della giustizia contabile. Prima dell'intervento nomofilattico, la giurisprudenza delle Sezioni regionali era profondamente divisa: il Procuratore generale illustrava l'orientamento ritenuto prevalente presso le Sezioni giurisdizionali regionali, con pronunce favorevole all'azione per reati non tipizzati delle Sezioni Campania, Veneto, Lombardia. Ma un orientamento restrittivo altrettanto consolidato argomentava in senso contrario.
La sentenza n. 3/2026/QM chiude il contrasto in sede nomofilattica ma — elemento cruciale — non elimina la possibilità che singole Sezioni manifestino dissenso motivato. E i segnali ci sono già: le Sezioni Riunite hanno enunciato il principio di diritto per cui l'azione di responsabilità amministrativa è proponibile anche per danni all'immagine diversi da quelli di cui al Libro II, Titolo II, Capo I del codice penale; tuttavia risulta già una ordinanza n. 7/2026 del 17 marzo 2026 in «motivato dissenso rispetto alla sentenza delle Sezioni riunite n. 3/2026».
Un dissenso motivato depositato appena due settimane dopo la pronuncia delle Sezioni Riunite è un segnale inequivocabile che il dibattito interpretativo non si è chiuso: si è solo spostato su un piano più alto, con le Procure regionali pronte a valorizzare il nuovo orientamento e alcune Sezioni disposte a resistere, almeno in via motivata, in attesa di eventuali sviluppi legislativi o di una nuova questione di massima.
Cosa deve fare concretamente l'avvocatura degli enti pubblici
La sentenza n. 3/2026 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti pone tre questioni operative immediate per chi si occupa di difesa degli enti pubblici.
Il primo aspetto riguarda la mappatura del rischio. Ogni ente dovrebbe verificare se tra i propri dipendenti vi siano procedimenti penali in corso per delitti dolosi di qualsiasi natura: dopo una condanna definitiva, il Procuratore regionale avrà ora facoltà di agire anche per reati estranei al catalogo tradizionale. Il monitoraggio preventivo non è paranoia: è gestione del rischio.
Il secondo aspetto concerne la difesa nel merito. Poiché il danno si prova per presunzioni, la strategia difensiva del convenuto non può più limitarsi a contestare la tipicità del reato presupposto. Dovrà concentrarsi sull'assenza concreta di effetti reputazionali: assenza di clamor fori, nessuna risonanza mediatica, nessun impatto sulla percezione esterna dell'ente, ruolo meramente marginale del dipendente rispetto alla funzione pubblica dell'amministrazione. La Sezione Piemonte con sentenza 9 febbraio 2026, n. 23 ha già indicato questa via: il danno non esiste se la condotta non ha avuto risonanza né interna né esterna.
Il terzo aspetto è il più delicato: la posizione dell'ente come soggetto passivo dell'illecito. La sentenza n. 3/2026 tutela formalmente la PA, ma nella realtà quotidiana l'ente è anche il primo a subire le conseguenze economiche della condanna del proprio dipendente — in termini di riorganizzazione, gestione disciplinare, costi del contenzioso. Un'azione contabile che si aggiunge a questi oneri, fondata su un danno immateriale dalla quantificazione incerta, rischia di produrre effetti distorsivi sul funzionamento stesso delle amministrazioni, disincentivando l'attività e alimentando un clima di incertezza tra i funzionari.
Il nodo vero — che la sentenza n. 3/2026 non scioglie e che il legislatore prima o poi dovrà affrontare — è se la tutela dell'immagine pubblica sia meglio garantita da un perimetro chiaro e tipizzato di reati presupposto, o da una clausola generale affidata alla giurisprudenza. La risposta non è scontata. Ma finché non arriverà, l'incertezza è strutturale e la difesa degli enti pubblici deve muoversi su un terreno che cambia sotto i piedi.
Redazione - Staff Studio Legale MP
