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Il controllo preventivo della Corte dei Conti blocca davvero le aggiudicazioni PNRR? E cosa rischia concretamente il RUP che accumula ritardi? Sono queste le domande che stazioni appaltanti, responsabili unici del procedimento e imprese aggiudicatarie si pongono dall'entrata in vigore, il 22 gennaio 2026, della legge 7 gennaio 2026, n. 1. Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 4 del 7 gennaio 2026, la legge reca "Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale". Il testo è già al centro di un dibattito acceso tra dottrina e operatori del diritto, e le criticità che presenta meritano un'analisi diretta, senza sconti.
La Corte dei Conti controlla anche le aggiudicazioni PNRR prima che diventino efficaci?
Sì, e questa è la novità più incisiva. La legge aggiorna il regime dei controlli preventivi di legittimità, estendendo il controllo della Corte a tutti gli appalti di lavori, servizi e forniture sopra soglia europea — non più soltanto agli appalti d'opera — e introducendo una disciplina speciale per i contratti PNRR e PNC. In concreto, per i contratti pubblici connessi all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR, il controllo preventivo di legittimità è svolto sui provvedimenti di aggiudicazione, anche provvisori, e sui provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento che non prevedono l'aggiudicazione formale.
Il meccanismo è inserito nella legge 14 gennaio 1994, n. 20, che da sempre disciplina i controlli della Corte dei Conti. La normativa estende tale controllo ai contratti di appalto di lavori, servizi e forniture di importo superiore alle soglie previste dall'articolo 14 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo n. 36 del 31 marzo 2023, e introduce la possibilità di sottoporre al controllo preventivo anche i soggetti attuatori di PNRR e PNC.
Anche le regioni, le province autonome e gli enti locali — intervenendo con norma di legge o di statuto adottata previo parere delle Sezioni riunite della Corte dei conti — possono sottoporre al controllo preventivo di legittimità i provvedimenti di aggiudicazione, anche provvisori, ovvero i provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento relativi ai contratti di appalto di lavori, servizi o forniture, attivi o passivi, ovvero ai contratti di concessione, finalizzati all'attuazione del PNRR e del PNC, di importo superiore alle soglie previste dall'articolo 14 del codice dei contratti pubblici.
Qui emerge il primo profilo critico che vale la pena segnalare. La scelta di ancorare l'attivazione del controllo a una norma regionale o statutale — per quanto previo parere delle Sezioni riunite — introduce una frammentazione applicativa potenzialmente disomogenea. Un'aggiudicazione PNRR in una regione che ha adottato la norma di attivazione sarà sottoposta al visto preventivo; la medesima aggiudicazione, per lavori analoghi, in una regione che non si è ancora dotata di tale strumento, ne sarà esente. Il rischio di un sistema a geometria variabile è concreto, e non è stato ancora adeguatamente tematizzato nel dibattito pubblico.
Quali contratti pubblici sono soggetti al visto preventivo della Corte dei Conti nel 2026?
Il perimetro soggettivo e oggettivo del controllo presenta confini che la legge definisce in modo non del tutto limpido. Per gli interventi legati a PNRR e Piano complementare, la riforma rafforza il controllo preventivo su passaggi decisivi, come aggiudicazioni e atti finali delle procedure di affidamento, con termini più serrati: l'obiettivo è duplice, prevenire irregolarità e ridurre i ritardi, evitando che i problemi emergano quando i progetti sono già avviati.
Il confine applicativo è la soglia europea prevista dall'art. 14 del d.lgs. 36/2023: al di sotto di essa, il visto preventivo non si applica. Ma il problema non è solo quantitativo. Si tratta di norme ad efficacia temporalmente limitata ma non determinata, essendo incerti sia il termine di applicazione delle procedure nazionali per l'attuazione del PNRR dopo che questo verrà a scadenza, sia il termine di completamento delle azioni previste dal Piano Complementare. In altre parole, la norma è strutturalmente provvisoria, ma non stabilisce con precisione quando cesserà di applicarsi.
Un secondo nodo, rimasto irrisolto nella formulazione legislativa, riguarda l'effetto giuridico del visto positivo sulla responsabilità erariale. Particolarmente rilevante è l'ampliamento dell'esclusione della colpa grave quando il fatto dannoso tragga origine da un atto vistato e registrato in controllo preventivo di legittimità: la novità consiste nel superamento della limitazione precedente, che riferiva tale esclusione soltanto ai profili specificamente esaminati nel controllo; ora l'esclusione si applica in modo esteso, includendo anche gli atti richiamati e allegati che ne costituiscono il presupposto logico e giuridico.
Questo meccanismo, che la legge configura come una sorta di prova legale dell'assenza di colpa grave, interferisce con la giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilità erariale nella misura in cui funge da "prova legale" della carenza della colpa stessa. La conseguenza pratica è che il funzionario che ottiene il visto preventivo si trova di fatto protetto da una presunzione di legittimità del suo operato. Si tratta di un incentivo strutturale a richiedere il visto — e quindi a rallentare ulteriormente la procedura — proprio per blindarsi sul piano della responsabilità personale. Una conseguenza perversa rispetto all'obiettivo dichiarato di accelerazione della spesa PNRR.
Cosa succede se il responsabile del procedimento PNRR non rispetta i termini?
La risposta è netta: scatta una sanzione pecuniaria personale. L'articolo 4 della legge n. 1 del 2026 prevede che, ferma restando l'azione di responsabilità amministrativa, al pubblico ufficiale responsabile dei procedimenti PNRR-PNC che, per fatto a lui imputabile, determini un ritardo superiore al 10% rispetto al tempo stabilito per la conclusione del procedimento, si applichi, sulla base della gravità della colpa, una sanzione pecuniaria da 150 euro fino a due annualità del trattamento economico annuo lordo; la sanzione è irrogata secondo le forme e le garanzie del Codice della giustizia contabile.
Questa sanzione si aggiunge, e non sostituisce, le eventuali responsabilità erariali già esistenti. Il punto è tutt'altro che secondario: il RUP che accumula ritardi imputabili alla propria condotta può essere colpito in contemporanea da due misure distinte — la sanzione pecuniaria dell'art. 4 e l'azione di responsabilità erariale — con un cumulo sanzionatorio che la legge non coordina in modo esplicito.
Come si calcola concretamente la soglia del 10%? La norma richiama il "tempo stabilito per la conclusione del procedimento", ossia il termine proprio del procedimento amministrativo o della fase procedimentale di cui il pubblico ufficiale è responsabile: il 10% deve essere calcolato su quello specifico termine. Ad esempio, se un procedimento deve concludersi in 100 giorni, la soglia del 10% è pari a 10 giorni; se il procedimento ha durata prevista di 30 giorni, la soglia è pari a soli 3 giorni. Una soglia tanto bassa rende la sanzione tecnicamente attivabile anche in presenza di ritardi di minima entità, con la conseguenza che la sua concreta applicazione dipenderà in larga misura dalla discrezionalità del pubblico ministero contabile nel valutare l'imputabilità del ritardo al singolo funzionario.
Nei casi più gravi, la Corte può applicare come sanzione accessoria la sospensione dalla gestione di risorse pubbliche per un periodo da sei mesi a tre anni: il dirigente resta in servizio ma viene destinato ad attività di studio, con esclusione da incarichi operativi.
La riforma ha inoltre introdotto l'obbligo, per chi gestisce risorse pubbliche, di stipulare una polizza assicurativa a copertura della colpa grave. Un obbligo rilevante, ma la cui disciplina attuativa — premi, massimali, modalità di gara per l'affidamento delle polizze — è ancora largamente da definire.
Un sistema a doppia trazione — e una tensione costituzionale aperta
Il profilo più controverso della legge n. 1/2026 non è tecnico, ma sistematico. Il provvedimento ha sensibilmente modificato l'ordinamento e l'organizzazione della Corte dei conti quanto alle sue funzioni giurisdizionali e di controllo preventivo sulla legittimità degli atti amministrativi: le prime sono state fortemente ridimensionate, mentre le seconde sono state piegate all'esigenza, considerata preminente, di garantire gli amministratori — tecnici e politici — contro il rischio di incorrere in azioni di responsabilità per danno erariale.
Restano da verificare la compatibilità costituzionale di molte disposizioni della legge e la complessiva efficacia della nuova disciplina al fine di combattere la cosiddetta "burocrazia difensiva".
Sul punto, vale la pena richiamare una considerazione che l'analisi del dettato normativo suggerisce con una certa urgenza. La legge affida al Governo, all'art. 3, una delega per il riordino delle funzioni della Corte. Entro 12 mesi dalla data di pubblicazione del testo in Gazzetta Ufficiale, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per la riorganizzazione e il riordino delle funzioni della Corte dei conti al fine di un ulteriore incremento della sua efficienza. La delega, però, non perimetra con precisione i margini di intervento sul ruolo costituzionale della Corte ai sensi dell'art. 100 Cost., aprendo un terreno di possibile conflitto tra potere esecutivo e organo di controllo che tocca l'equilibrio istituzionale della Repubblica.
Con la scadenza del Piano fissata al 2026, la pressione sulle amministrazioni per certificare la spesa tende a concentrare le criticità nell'ultimo miglio, rendendo il controllo preventivo sulle irregolarità un presidio particolarmente rilevante. Il paradosso è evidente: proprio quando la pressione sui tempi è massima, il nuovo visto preventivo di legittimità introduce una fase aggiuntiva nel procedimento di aggiudicazione. La tensione tra velocità e legalità — che percorre tutta la storia del diritto PNRR — non trova nella legge n. 1/2026 una soluzione convincente, ma semmai una nuova tappa di un conflitto irrisolto.
Summum ius summa iniuria: la massima ciceroniana — l'applicazione rigorosa del diritto che diventa, nella sua stessa perfezione, ingiustizia — risuona con singolare attualità di fronte a un sistema che, a forza di garanzie e controlli incrociati, rischia di impantanare le procedure che dovevano rilanciare il Paese. Come scriveva Norberto Bobbio nel riflettere sul rapporto tra regola e potere, il controllo è legittimo solo se non si trasforma esso stesso in un ostacolo al fine che è chiamato a presidiare. Vale anche qui.
La questione pratica, per le stazioni appaltanti e i RUP che oggi gestiscono contratti PNRR, è questa: il nuovo quadro non è neutro. Richiede una ricognizione immediata delle scadenze procedimentali, una documentazione puntuale di ogni causa di ritardo non imputabile al responsabile del procedimento, e una valutazione attenta su quando e se richiedere il visto preventivo — sapendo che ottenerlo protegge dalla responsabilità erariale, ma sospende l'efficacia dell'aggiudicazione fino alla registrazione. Una scelta strategica, non solo amministrativa, che nessuna circolare ministeriale potrà sostituire.
Redazione - Staff Studio Legale MP
