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Durante l'esame parlamentare della Legge 1/2026 è emerso un dato che vale la pena tenere a mente: sulla base delle statistiche disponibili, solo il 10% del credito complessivo maturato dalla pubblica amministrazione in base a sentenze definitive della Corte dei Conti veniva effettivamente recuperato. Non perché i dirigenti condannati fossero nel giusto, ma perché i patrimoni personali erano incapienti e le compagnie assicurative, non essendo state parte del processo, contestavano la copertura anche a distanza di anni. Questo dato ha mosso il legislatore. Il risultato è la nuova colpa grave nella responsabilità amministrativa dei dirigenti PA, ora tipizzata per legge — con luci importanti, ma anche con ombre che nessuno sta ancora discutendo abbastanza.
Il 22 gennaio 2026 è entrata in vigore la Legge n. 1/2026, che riforma in modo significativo la disciplina della responsabilità per danno erariale, modificando la Legge n. 20/1994. La riforma interviene su tre profili chiave: definizione della colpa grave, introduzione di un obbligo assicurativo per alcuni pubblici dipendenti e coinvolgimento diretto degli assicuratori nei giudizi innanzi alla Corte dei Conti. Fin qui, la sintesi ufficiale. Ma ciò che interessa davvero a un dirigente che firma atti ogni giorno è capire dove finisce la protezione offerta dalla nuova norma e dove, invece, inizia una zona di rischio sottovalutata.
Cosa dice esattamente la nuova definizione di colpa grave
La normativa introduce una definizione puntuale di "colpa grave", fino a oggi affidata sostanzialmente alla discrezionalità interpretativa della Corte dei Conti. La nuova disposizione qualifica come gravemente colposa "la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento".
Nella valutazione della violazione manifesta delle norme di diritto occorre tenere conto del grado di chiarezza e precisione della norma violata, nonché dell'inescusabilità e della gravità dell'inosservanza. Di particolare rilievo operativo è poi l'esclusione espressa della colpa grave nei casi in cui la violazione o l'omissione derivino dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.
Già da questa lettura emerge il primo rischio nascosto: la norma tipizza la colpa grave con un elenco che, secondo alcune prime pronunce della Corte dei Conti, ha carattere esaustivo. Il giudice pugliese ha osservato che il dato letterale della norma è inequivoco e che l'elencazione delle ipotesi di colpa grave ha carattere esaustivo, con la conseguente impossibilità di estenderla — in via interpretativa — alle violazioni delle leges artis o ai canoni di condotta propri di specifiche professioni. Questo significa, ad esempio, che un medico o un tecnico pubblico che adotti una condotta materialmente scorretta ma non qualificabile come "violazione manifesta di una norma" scritta potrebbe sfuggire alla responsabilità erariale per colpa grave. La riforma, nata per tutelare i dirigenti amministrativi, produce effetti asimmetrici sull'intero perimetro della funzione pubblica: un paradosso che la dottrina ha già iniziato a segnalare.
La giurisprudenza sta lavorando per tracciare i confini applicativi della nuova definizione. La nozione di colpa grave, riformulata e tipizzata nell'art. 1, comma 1, della Legge n. 20/1994, descrive in modo restrittivo i casi in cui va ravvisato tale elemento soggettivo ai fini del danno erariale: occorre che la condotta sia caratterizzata da errori manifesti e inescusabili, mentre vengono in rilievo i casi di legittimo affidamento in indirizzi ermeneutici qualificati. Affinché sussista colpa grave, non rileva una semplice negligenza: occorre una sprezzante trascuratezza dei propri doveri d'ufficio o una macroscopica violazione delle norme. L'assenza di colpa grave si configura quando il comportamento non supera la soglia dell'inescusabilità. È la Corte dei Conti, Prima Sezione Giurisdizionale Centrale d'Appello, sent. 17 giugno 2026, n. 128, a fissare questi criteri in modo organico, applicandoli per la prima volta dopo l'entrata in vigore della L. 1/2026 in un caso che vedeva convenuti un sindaco e funzionari dell'ufficio finanziario per un asserito danno erariale.
Un ulteriore tassello è offerto dalla Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per l'Abruzzo, sent. 5 marzo 2026, n. 95. La colpa grave può configurarsi soltanto quando il comportamento omissivo o l'inerzia del dirigente risultino evidenti e macroscopici, tali da dimostrare una totale disattenzione rispetto ai propri doveri: la semplice gestione ordinaria dell'ufficio, in assenza di segnali di anomalie o irregolarità rilevanti, non è sufficiente a fondare una responsabilità erariale. Se la delega delle funzioni è stata conferita correttamente, il dirigente non può essere chiamato a rispondere di errori direttamente imputabili a un dipendente: la responsabilità dirigenziale emerge solo qualora siano stati ignorati segnali evidenti di gravi anomalie, o sia mancato l'intervento a fronte di criticità note che avrebbero giustificato un'azione correttiva.
Una terza pronuncia di rilievo è la Corte dei Conti, Sezione Centrale d'Appello III, sent. 4 giugno 2026, n. 88, che si esprime specificamente sulle spese di promozione e comunicazione — categoria di spesa che la Corte identifica tra quelle a maggior rischio di danno erariale per carenza di utilità rispetto al perseguimento dell'interesse pubblico, confermando che anche sotto la nuova disciplina esistono aree di spesa dove il rischio di contestazione rimane molto alto.
I rischi nascosti che la nuova norma non elimina
Il primo rischio riguarda il coordinamento normativo. ANCI ha segnalato l'esigenza di un coordinamento con la definizione di colpa grave prevista dal Codice dei contratti pubblici, che presenta un'impostazione parzialmente diversa per le attività di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti, con ricadute concrete sull'operatività dei tecnici. Detto in termini pratici: un responsabile unico di progetto che operi su un appalto pubblico potrebbe trovarsi esposto a una nozione di colpa grave diversa da quella della Legge n. 20/1994 novellata, a seconda della sede giudicante e della qualificazione dell'atto. Una doppia definizione per la stessa condotta è una fonte di incertezza che il legislatore non ha ancora risolto.
Il secondo rischio riguarda l'obbligo assicurativo. La Legge introduce l'obbligo di stipulare, prima dell'assunzione dell'incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati per colpa grave da chiunque assuma incarichi comportanti gestione di risorse pubbliche. La formulazione normativa lascia aperti alcuni profili interpretativi, sia con riferimento all'ambito soggettivo dell'obbligo, sia alla sua eventuale applicabilità agli incarichi già in corso. Va aggiunto che la disposizione che impone l'obbligo assicurativo per i gestori di risorse pubbliche diventa obbligatoria dal 2027, a seguito del rinvio operato con il cosiddetto "milleproroghe" (conversione del decreto-legge 31 dicembre 2025, n. 200). Chi ha assunto un incarico dirigenziale nel 2026 senza polizza non è ancora inadempiente in senso formale, ma lo sarà dal 2027 — e nel frattempo rimane esposto al rischio erariale senza copertura.
Il terzo rischio, e forse il più insidioso, riguarda la prescrizione. Nel caso di addebiti erariali a titolo di colpa grave, la novella sancisce che il dies a quo del termine di prescrizione decorre dalla data del fatto dannoso — comprensivo di condotta, evento e nesso causale — "indipendentemente dal momento in cui l'amministrazione o la Corte dei Conti sono venuti a conoscenza del danno". Questo significa che il termine può già decorrere quando né l'amministrazione né il dirigente sanno ancora che si è verificato un danno: una soluzione che favorisce la certezza giuridica astratta ma che, nella pratica, può lasciare il funzionario esposto a una contestazione su fatti ormai lontani nel tempo e di difficile ricostruzione documentale.
Come sosteneva Gustavo Zagrebelsky, il diritto non è mai solo il testo scritto: è anche la sua applicazione concreta da parte di chi vi è soggetto e di chi lo interpreta. La L. 1/2026 ha scritto una norma più chiara, ma non ha eliminato il bisogno di chi quella norma la applica di costruire una difesa solida prima che sorga la contestazione.
Il brocardo vigilantibus iura subveniunt — il diritto soccorre chi vigila — vale qui in doppio senso: da un lato, la nuova legge tende a proteggere il funzionario diligente; dall'altro, richiede che quella diligenza sia dimostrabile con atti, pareri, documenti istruttori. La protezione non è automatica: va costruita.
Come si dimostra che non c'è colpa grave nella responsabilità erariale?
La risposta è nella costruzione preventiva del fascicolo istruttorio. È esclusa la colpa grave quando il comportamento del funzionario si fonda su orientamenti giurisprudenziali prevalenti, pareri delle autorità competenti o atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità. Questo significa che il dirigente che ha acquisito un parere dell'Avvocatura dello Stato, dell'ANAC, del Consiglio di Stato in sede consultiva, o che ha agito in conformità a un indirizzo giurisprudenziale consolidato, può documentare l'esclusione della colpa grave. Il presupposto è che quel parere esista, sia stato richiesto prima dell'adozione dell'atto, e sia conservato nel fascicolo del procedimento.
Quali dirigenti devono stipulare l'assicurazione contro la colpa grave dopo la L. 1/2026?
L'obbligo non riguarda solo i dirigenti apicali: la norma si applica a chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei Conti, inclusi i funzionari di livello non dirigenziale qualora compiano atti gestionali suscettibili di generare danno erariale. L'impresa di assicurazione assume la veste di litisconsorte necessario nei procedimenti per danni patrimoniali, il che significa che la compagnia deve essere chiamata in giudizio insieme al funzionario e sarà direttamente vincolata all'accertamento effettuato dalla Corte dei Conti su colpa grave, quantificazione del danno, rapporto causale e condotta dell'assicurato. Ne consegue che la scelta della polizza non è un adempimento burocratico secondario: la compagnia che sottoscrive la copertura diventa parte del giudizio erariale, con tutto ciò che questo comporta in termini di adeguatezza delle massimali e di perimetro delle clausole di esclusione.
La nuova definizione di colpa grave protegge davvero il funzionario pubblico?
La risposta onesta è: in parte sì, ma non automaticamente. La Legge n. 1/2026 non si limita a rendere strutturale l'esclusione della colpa grave, ma interviene in modo sistematico sul regime della responsabilità erariale, sui criteri di imputazione della colpa, sulle modalità di quantificazione del danno e sul sistema dei controlli. Eppure, la storia della responsabilità amministrativa insegna che ogni riduzione del perimetro della colpa grave è stata seguita da un ampliamento della nozione di dolo, e che la Procura contabile ha strumenti interpretativi ampi per qualificare una condotta come dolosa anche in assenza di una prova diretta dell'intento. La zona di rischio non scompare: si sposta.
Il punto di vista che vale la pena sottolineare — e che gli altri commenti alla riforma tendono a trascurare — è questo: la L. 1/2026 costruisce una protezione che funziona ex post, nel giudizio innanzi alla Corte dei Conti, solo se il dirigente ha costruito ex ante una documentazione difensiva adeguata. La norma non protegge chi non ha acquisito pareri, non ha motivato le scelte discrezionali, non ha conservato i documenti istruttori o non ha verificato l'esistenza di orientamenti giurisprudenziali prevalenti. La nuova definizione di colpa grave è uno scudo, ma uno scudo che va impugnato prima che arrivi la citazione in giudizio.
Resta aperta la questione del coordinamento con la definizione di colpa grave prevista dal Codice dei contratti pubblici, su cui la dottrina attende ancora un intervento chiarificatore: un'incertezza che, per ora, il dirigente che opera su contratti pubblici deve saper gestire con consapevolezza e con l'ausilio di chi si occupa di contenzioso erariale.
Redazione - Staff Studio Legale MP
