Un'impresa si aggiudica una gara d'appalto con un ribasso significativo. La commissione non avvia la verifica di anomalia, ritenendo l'offerta sostenibile. Il concorrente escluso impugna: sostiene che il ribasso ha inciso sui costi della manodopera, che le tabelle ministeriali non sono state rispettate, che le giustificazioni erano generiche. Il giudice annulla l'aggiudicazione e ordina di rifare il procedimento. Questo schema si ripete, con varianti, in decine di contenziosi ogni anno. Eppure il quadro normativo — l'art. 110 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 — non è oscuro. Il problema, come spesso accade, è nell'applicazione concreta.
Il punto di frizione più frequente non riguarda la verifica in sé, ma un aspetto specifico che essa deve affrontare: il trattamento del costo della manodopera quando l'offerta economica lo comprime al di sotto dei parametri ministeriali. Su questo tema si è sviluppato, negli ultimi mesi, un orientamento giurisprudenziale articolato che merita di essere letto non come una collezione di massime, ma come un sistema coerente — con alcune tensioni interne ancora irrisolte.
Presunzione di anomalia e ribasso sulla manodopera: la regola e i suoi limiti
Il punto di partenza è fissato dal Consiglio di Stato, Sez. V, 20 marzo 2026, n. 2368. La pronuncia afferma con nettezza che, laddove il ribasso offerto dall'operatore economico implichi anche la riduzione dei costi della manodopera indicati a base d'asta, l'offerta si presume iuris tantum anomala. Si tratta di una presunzione relativa, dunque superabile, ma che trasferisce sull'impresa l'onere di dimostrare la sostenibilità dello scostamento attraverso elementi concreti: organizzazione aziendale più efficiente, profilo del personale impiegato, eventuali agevolazioni documentate e quantificate. Non bastano dichiarazioni generiche né un mero richiamo a sgravi fiscali privi di quantificazione specifica.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1824 del 6 marzo 2026, ha precisato, in modo ugualmente netto, il meccanismo opposto: la clausola del disciplinare di gara che dichiari non ribassabili i costi della manodopera non può automaticamente determinare l'esclusione dell'operatore che vi abbia inciso, in assenza di un'espressa comminatoria di esclusione nella lex specialis. In coerenza con il principio di tassatività delle cause di esclusione, la conseguenza è diversa: l'offerta viene assoggettata alla verifica di anomalia, con specifico riguardo alla voce del costo del lavoro. Non esclusione immediata, dunque, ma subprocedimento di congruità. La distinzione è fondamentale sul piano operativo: l'impresa non perde la gara per il fatto in sé, ma deve dimostrare di poter eseguire il contratto nel rispetto dei minimi retributivi.
Un ulteriore tassello viene dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 4088 del 21 maggio 2026, che affronta il problema della cristallizzazione temporale dei CCNL nella verifica di congruità. Il principio enunciato è rigoroso: quando il rinnovo del contratto collettivo di riferimento interviene prima del controllo di anomalia, la stazione appaltante deve condurre la verifica tenendo conto delle condizioni economiche aggiornate, poiché il rinnovo periodico dei CCNL non è un evento imprevedibile ma una normale evenienza che l'impresa deve mettere in conto sin dalla formulazione dell'offerta. Ne consegue un obbligo speculare per gli operatori economici: il ribasso va costruito incorporando l'evoluzione prevedibile del costo del lavoro, senza affidarsi a parametri datati al momento della presentazione dell'offerta.
La verifica deve essere sostanziale, non una caccia all'errore formale
Accanto al tema manodopera, la giurisprudenza recente ha ribadito con forza un principio che troppo spesso viene travisato nella pratica: la verifica di anomalia non è una caccia all'errore, non ha carattere sanzionatorio, e non può risolversi in un controllo parcellizzato sulle singole voci di prezzo. Il Consiglio di Stato, Sez. II, 21 aprile 2026, n. 1128 ribadisce che il giudizio di anomalia nelle gare ad evidenza pubblica costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale. La valutazione deve essere globale e sintetica, orientata ad accertare se l'offerta, nel suo insieme, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell'appalto.
Ancora più netto il Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 30 aprile 2026, n. 3377 (Pres. De Nictolis, Est. Tulumello), secondo cui la scelta della stazione appaltante di attivare o meno la verifica nei casi non obbligatori rientra nella più ampia discrezionalità tecnica: non esiste un automatismo espulsivo, né l'obbligo di motivare analiticamente la mancata attivazione del subprocedimento in assenza di soglie matematiche superate, purché non vi sia manifesta irragionevolezza. Il TRGA di Bolzano, con sentenza del 23 marzo 2026, ha ulteriormente precisato che la verifica di congruità deve essere effettuata sulla base del quadro normativo vigente al momento della presentazione dell'offerta, escludendo che sopravvenienze successive — come rinnovi contrattuali intervenuti dopo la chiusura dei termini — possano far cadere retroattivamente un'offerta già formulata.
Si coglie qui una tensione interna all'orientamento complessivo: da un lato, la sentenza n. 4088/2026 impone alla stazione appaltante di aggiornare la verifica al CCNL rinnovato prima del controllo; dall'altro, il TRGA di Bolzano esclude che sopravvenienze possano retroagire sulla valutazione dell'offerta. La distinzione è sottile ma rilevante: il rinnovo contrattuale che interviene prima della verifica di congruità (non prima della formulazione dell'offerta) deve essere considerato; quello successivo alla chiusura delle offerte non modifica retroattivamente la valutazione di sostenibilità. È una distinzione che le stazioni appaltanti devono tenere ben presente nel gestire il timing del subprocedimento.
Un aspetto pratico sottovalutato riguarda la separazione tra costi di commessa e spese generali. Il Consiglio di Stato, sentenza n. 3008/2026, ha confermato l'invalidità di un'offerta che occultava i costi della manodopera nelle spese generali, vietando altresì la giustificazione ex post in sede di anomalia: si tratterebbe, secondo il Collegio, di una modifica illegittima di un elemento essenziale dell'offerta. Questo perché l'art. 108, comma 9, del D.Lgs. 36/2023 impone l'indicazione separata dei costi del lavoro a pena di esclusione: non è un adempimento formale, ma un obbligo sostanziale di trasparenza volto a garantire la verifica dei minimi salariali. Analogamente, il TAR Campania, sentenza n. 3393/2026, ha chiarito che nella verifica di anomalia la stazione appaltante deve valutare il personale effettivamente impiegato nella commessa, non l'intera organizzazione aziendale: non possono essere automaticamente imputati all'appalto i costi di figure trasversali che operano su più commesse.
Il brocardo summum ius summa iniuria coglie efficacemente la distorsione in cui può cadere una verifica di anomalia condotta in modo meccanico: il rigore formale applicato senza discernimento può trasformarsi in ingiustizia sostanziale, escludendo operatori economicamente solidi per vizi documentali irrilevanti sul piano della concreta sostenibilità dell'offerta. Richiama questa tensione anche Luigi Ferrajoli, secondo cui ogni sistema di regole formali necessita di essere verificato rispetto ai risultati sostanziali che produce: la legittimità delle procedure non può esaurirsi nel rispetto delle forme quando le forme si distaccano dalla realtà economica sottostante.
Cosa deve fare concretamente l'operatore economico
Chi partecipa a una gara pubblica deve tenere presente che il ribasso sui costi della manodopera, pur ammesso dal sistema del nuovo Codice, genera una presunzione di anomalia che sposta sull'impresa l'onere della prova. Ciò significa che le giustificazioni da produrre in sede di verifica di congruità non possono essere generiche: devono contenere elementi specifici sull'organizzazione aziendale, il profilo del personale impiegato (età media, anzianità, eventuali part-time), le ragioni di efficienza che giustificano lo scostamento rispetto ai parametri ministeriali, e — ove invocate — le agevolazioni fiscali o contributive quantificate in modo puntuale. Non basta citare l'appartenenza a una cooperativa sociale o il ricorso a sgravi zonali senza quantificarne il valore effettivo sull'appalto specifico.
Altrettanto importante è la corretta indicazione separata dei costi della manodopera nell'offerta economica, che non può essere recuperata ex post in sede di verifica di anomalia. La giurisprudenza più recente è ferma: la modifica di un elemento essenziale dell'offerta non è consentita nemmeno attraverso le giustificazioni. Chi predispone l'offerta deve dunque strutturare correttamente le voci di costo sin dalla compilazione dei modelli economici, tenendo conto dell'evoluzione prevedibile del CCNL applicabile per la durata del contratto.
Per la stazione appaltante, infine, il messaggio della giurisprudenza del 2026 è altrettanto netto: la verifica di anomalia è un giudizio globale e sostanziale, non una procedura formale. Deve essere condotta con istruttoria adeguata, in contraddittorio con l'operatore, e deve tener conto — quando il rinnovo contrattuale è intervenuto prima del controllo — delle condizioni economiche aggiornate del costo del lavoro. Un giudizio di congruità basato su parametri datati, in presenza di un CCNL rinnovato, espone l'aggiudicazione al rischio di annullamento in sede giurisdizionale.
Il terreno della verifica di anomalia, specialmente quando investe i costi della manodopera, è uno dei più tecnici e al tempo stesso più rischiosi del diritto dei contratti pubblici. L'errore — da entrambe le parti — costa caro: all'impresa l'esclusione da una gara conquistata, alla stazione appaltante l'annullamento di un'aggiudicazione e la ripetizione dell'intera procedura. La prevenzione passa attraverso una conoscenza precisa degli orientamenti giurisprudenziali, che nel 2026 si sono fatti più articolati e, su alcuni punti, ancora contrastanti.
Redazione - Staff Studio Legale MP
