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Immaginate un'impresa che si aggiudica un appalto pubblico per la realizzazione di un impianto tecnologico complesso. Per eseguire una lavorazione specialistica subappalta a un'impresa certificata, che a sua volta ha bisogno di un'ulteriore società per la parte impiantistica. Il bando però contiene una clausola: "è vietato il subappalto a cascata". L'impresa si adegua, rinuncia alla filiera ottimale, esegue in modo meno efficiente. Poi scopre — troppo tardi — che quella clausola era illegittima, priva di qualsiasi motivazione tecnica. Una storia comune, evitabile con la giusta consapevolezza normativa.
La svolta del D.Lgs. 36/2023: il subappalto a cascata diventa la regola
Il vecchio Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) vietava esplicitamente il subappalto a cascata e imponeva un limite quantitativo generale del 30%, poi elevato al 50%. Quella disciplina era nata sotto la pressione dell'emergenza antimafia, ma aveva generato nel tempo un effetto collaterale grave: l'esclusione sistematica delle piccole e medie imprese dalle filiere esecutive degli appalti pubblici. La Commissione europea aveva aperto una procedura di infrazione proprio su questo punto, rilevando l'incompatibilità del divieto assoluto con le direttive appalti.
Il D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ha recepito quelle indicazioni e ribaltato l'impostazione. L'art. 119, comma 17, stabilisce oggi che le prestazioni già subappaltate possono formare oggetto di ulteriore subappalto, salvo che la stazione appaltante non indichi espressamente, nei documenti di gara, le lavorazioni per cui tale facoltà è esclusa. Il correttivo D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 ha ulteriormente precisato l'istituto, confermando che il subappalto multiplo è ammesso come opzione strutturale e che il suo divieto costituisce un'eccezione soggetta a rigorosa motivazione.
Il cambio di paradigma è radicale: non è più l'impresa a dover giustificare perché vuole subappaltare ulteriormente, ma è la stazione appaltante a dover spiegare, caso per caso e con argomentazione tecnica analitica, perché quella specifica lavorazione non può essere affidata in cascata.
Quando il divieto della PA è legittimo — e quando non lo è
L'art. 119, comma 17, D.Lgs. 36/2023 indica tassativamente i presupposti che legittimano il divieto: le specifiche caratteristiche dell'appalto, l'esigenza di rafforzare il controllo delle attività di cantiere, la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori, la prevenzione del rischio di infiltrazioni criminali. Si tratta di condizioni non generiche, ma riferite al singolo appalto e alle singole prestazioni.
Su questo punto la giurisprudenza del 2026 ha tracciato un confine netto. Il TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, con sentenza 18 marzo 2026, n. 815, ha dichiarato la nullità delle clausole del bando di gara prive di motivazione tecnica analitica, affermando che un divieto generalizzato di subappalto a cascata, non sorretto da specifiche ragioni riferite all'appalto concreto, non supera il vaglio di legittimità. Non basta richiamare in modo generico la sicurezza o la complessità: occorre spiegare perché quella specifica lavorazione, in quel contesto, richiede un'esecuzione diretta.
Nella stessa direzione si è mosso il Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza 21 maggio 2026, n. 4090, che ha confermato l'orientamento secondo cui il subappalto a cascata è la regola e il suo divieto l'eccezione, con conseguente onere motivazionale in capo alla stazione appaltante. La pronuncia ha ribadito il principio comunitario di massima apertura al mercato, già enunciato dalla Corte di Giustizia UE nella causa C-63/18 del 26 settembre 2019, secondo cui le normative nazionali devono essere interpretate nel senso di consentire la più ampia partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica.
Un tema processuale di grande rilievo pratico è poi quello del quando impugnare la clausola di divieto. Il TAR Campania, Napoli, Sez. IX, con sentenza 1° giugno 2026, n. 3462, ha chiarito che le clausole del bando concernenti il subappalto non hanno portata immediatamente escludente: non impediscono all'impresa di partecipare alla gara né di risultare aggiudicataria. Di conseguenza, il ricorso non può essere proposto direttamente contro il bando, ma deve essere instaurato unitamente all'impugnazione del provvedimento con cui la stazione appaltante nega l'autorizzazione al subappalto a cascata, o al momento dell'eventuale esclusione. Un'impresa che impugni subito la clausola, senza attendere il diniego, rischia l'inammissibilità del ricorso per difetto di interesse attuale.
Questo orientamento ha una conseguenza pratica rilevante che spesso viene sottovalutata: l'impresa deve partecipare alla gara, presentare l'offerta — eventualmente calibrata sul modello esecutivo che prevede il subappalto multiplo — e poi contestare il diniego quando arriva. Il costo di questa attesa può essere elevato, sia in termini di incertezza organizzativa sia di possibile danno da mancato guadagno nel caso in cui il ricorso venga accolto solo dopo l'aggiudicazione ad altri. È una lacuna del sistema che la giurisprudenza non ha ancora colmato in modo soddisfacente.
Qui si annida una contraddizione che merita di essere segnalata con chiarezza. La stazione appaltante può inserire un divieto illegittimo, l'impresa non può impugnarlo subito, deve partecipare comunque — accollandosi i costi della gara — e poi aspettare il diniego. Nel frattempo, il mercato si è già orientato, i concorrenti hanno già strutturato le proprie offerte, e il danno da distorsione della concorrenza è già prodotto. Il principio vigilantibus iura subveniunt rischia di trasformarsi in un onere irragionevole a carico di chi ha ragione sul merito ma deve aspettare per farlo valere.
La gestione documentale della filiera a cascata è l'altro fronte critico. La liberalizzazione del subappalto multiplo non ha eliminato gli obblighi di controllo: li ha semmai appesantiti, perché si applicano a ogni anello della catena. Ciascun subappaltatore di secondo o terzo livello deve essere in possesso dei requisiti di cui agli artt. 100 e 103 del D.Lgs. 36/2023, deve presentare dichiarazione di assenza di cause di esclusione, deve garantire un DURC regolare verificato dalla stazione appaltante prima dell'autorizzazione. La responsabilità solidale per retribuzioni e contributi ex art. 29 D.Lgs. 276/2003 si estende lungo tutta la filiera: il committente originario risponde in solido con l'appaltatore e con ciascuno dei subappaltatori, anche di secondo e terzo livello, per i crediti dei lavoratori impiegati nell'esecuzione del contratto.
Questo significa che un'impresa aggiudicataria non può limitarsi a selezionare il proprio subappaltatore diretto e poi disinteressarsi di quanto accade più a valle. Il sistema del subappalto a cascata impone un monitoraggio attivo della filiera: chi è il subappaltatore di secondo livello? Ha il DURC in regola? I suoi lavoratori sono retribuiti secondo il CCNL applicabile? In caso di risposta negativa, la responsabilità risale lungo tutta la catena, fino al committente pubblico.
Come scrisse Luigi Ferrajoli, il diritto è fondamentalmente un sistema di garanzie: apertura e liberalizzazione del mercato hanno senso solo se accompagnate da strumenti di controllo effettivi. La riforma del subappalto ha aperto la filiera ma non ha ridotto i presidi di legalità: li ha semplicemente spostati, rendendoli più capillari e più distribuiti.
Sul piano operativo, le imprese che intendono avvalersi del subappalto a cascata devono curare con attenzione tre momenti: la dichiarazione in sede di offerta, la fase di autorizzazione, e il monitoraggio in corso di esecuzione. In sede di offerta, è sufficiente indicare nel DGUE la volontà di ricorrere al subappalto, anche senza specificare il nome del subappaltatore di secondo livello, purché emerga chiaramente l'intenzione — lo ha confermato il Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza 12 dicembre 2025, n. 10162. Tuttavia, quanto più la filiera è articolata, tanto più è prudente dettagliare l'organizzazione esecutiva già in sede di gara, per evitare contestazioni successive sulla coerenza tra offerta e modalità esecutiva.
In fase di autorizzazione, il provvedimento con cui la stazione appaltante nega il subappalto a cascata deve essere motivato in modo specifico e non può limitarsi a richiamare in modo formulaico i presupposti dell'art. 119, comma 17. Un diniego generico è impugnabile davanti al TAR o, in alternativa, può essere oggetto di parere di precontenzioso vincolante richiesto all'ANAC. Quest'ultima opzione è particolarmente utile quando i tempi di gara non consentono di attendere i normali tempi processuali del giudizio amministrativo.
In sede esecutiva, infine, qualsiasi modifica della filiera rispetto a quanto dichiarato in sede di offerta o autorizzato deve essere tempestivamente comunicata alla stazione appaltante. L'esecuzione di lavorazioni da parte di un sub-subappaltatore non autorizzato espone l'appaltatore principale alla risoluzione del contratto in danno, all'incameramento della cauzione definitiva e alla segnalazione all'ANAC per annotazione nel Casellario Informatico — con effetti reputazionali che si riverberano sulle future gare.
Il quadro che emerge è quello di un istituto liberalizzato nella forma ma esigente nella sostanza. Il subappalto a cascata non è una scorciatoia: è uno strumento organizzativo potente, ma che richiede una governance della filiera all'altezza della sua complessità. Stazioni appaltanti e imprese si trovano su un terreno ancora in assestamento, dove la giurisprudenza del 2026 sta progressivamente definendo i confini di ciò che è lecito, di ciò che è sindacabile e di ciò che è, semplicemente, troppo rischioso per non essere presidiato con attenzione.
Le cause di esclusione sono tassative e quasi sempre contestabili nel merito: come si valuta un’esclusione.
Redazione - Staff Studio Legale MP
