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Un Comune veneto riceve una fornitura di gas naturale acquistata autonomamente, senza passare per convenzione Consip né per la centrale regionale. Il contratto è valido? Il responsabile del procedimento è esposto a responsabilità? La risposta, dopo la sentenza del Consiglio di Stato Sez. V, 1° giugno 2026, n. 4353, è inequivoca: il contratto è nullo e il rischio erariale è reale.
L'obbligo Consip acquisti centralizzati PA Regioni è materia che torna ciclicamente al centro del contenzioso amministrativo. Eppure, nonostante anni di pronunce, molti enti locali — compresi quelli del territorio veronese e veneto più in generale — continuano a operare in una zona grigia, convinti che l'autonomia organizzativa regionale o la complessità del fabbisogno locale giustifichino acquisti in deroga. La sentenza n. 4353/2026 chiude molte di queste aperture.
Il quadro normativo: cosa impone davvero l'art. 1, comma 449, L. 296/2006
La norma madre del sistema è l'art. 1, comma 449, della Legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007). Questa disposizione impone l'obbligo di approvvigionamento tramite le convenzioni messe a disposizione da Consip per le categorie merceologiche dell'energia elettrica, del gas, dei carburanti (rete ed extra-rete) e dei combustibili per riscaldamento. Non si tratta di un vincolo procedurale blando: il sistema sanzionatorio è severo. L'art. 1, comma 7, D.L. n. 95/2012 stabilisce le sanzioni e le responsabilità per l'elusione di detti obblighi, che si traducono nella nullità dei contratti stipulati in violazione e in profili di responsabilità amministrativa e danno erariale.
Il meccanismo non nasce nel 2006: già in precedenza era stato previsto che, ove non si ricorra alle convenzioni quadro stipulate da Consip o dalle centrali regionali di acquisto, gli atti e i contratti posti in essere in violazione delle disposizioni sui parametri prezzo-qualità siano nulli e costituiscano illecito disciplinare e determinino responsabilità erariale. Il legislatore ha dunque costruito nel tempo un sistema di presidi a cascata, che si sono progressivamente irrigiditi.
La sentenza Cons. Stato Sez. V, 1° giugno 2026, n. 4353 non rivoluziona questo impianto: lo consolida, riafferma la centralità del principio e ne ribadisce la portata rispetto alle Regioni, che avevano tentato di invocare l'autonomia organizzativa per giustificare scostamenti dall'obbligo. Il quadro normativo e giurisprudenziale delineato dalla sentenza stabilisce il principio di centralizzazione e obbligatorietà dell'approvvigionamento tramite Consip per le Pubbliche Amministrazioni, con particolare riferimento alle Regioni.
La deroga — e questo è il punto che la sentenza calibra con precisione — non è preclusa in assoluto, ma è eccezionale e onerosissima da dimostrare. La giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. V, 28 marzo 2018, n. 1937) aveva già affermato che si rinvengono in sede di centralizzazione le migliori possibili condizioni di offerta da porre a disposizione delle Amministrazioni, essendo consentito solo in via eccezionale e motivata alle stesse di procedere in modo autonomo, a condizione che possano dimostrare di aver ricercato e conseguito condizioni migliorative rispetto a quelle contenute nelle convenzioni-quadro, non essendo consentito alle singole amministrazioni di travalicare le regole legali che sottendono al richiamato rapporto fra regola ed eccezione.
I 3 rischi concreti per i Comuni e gli enti locali veneti
Esaminiamo i tre profili di rischio che derivano direttamente dall'applicazione della sentenza n. 4353/2026 al contesto degli enti locali del territorio veronese e veneto.
Primo rischio: la nullità del contratto stipulato fuori convenzione. Un Comune che acquisti energia elettrica o gas attraverso una procedura autonoma — senza verificare preventivamente l'esistenza di una convenzione Consip attiva o l'assenza di una convenzione CRAV operativa per quella categoria — stipula un contratto affetto da nullità assoluta. La nullità opera di diritto, non richiede impugnazione del terzo e può essere rilevata d'ufficio in qualsiasi sede, anche nel corso di un controllo della Corte dei conti. L'ente non può sanare il vizio con ratifica successiva né invocare il legittimo affidamento del fornitore.
Secondo rischio: la responsabilità erariale del RUP e del dirigente. La nullità del contratto non esaurisce il perimetro del danno. La regola della motivazione rafforzata stabilita dall'art. 1, comma 510, L. 208/2015 prevede che l'ente possa discostarsi da Consip o dalle centrali regionali solo se il bene o servizio non è idoneo al proprio fabbisogno, e la decisione deve essere motivata dall'organo di vertice e trasmessa alla Corte dei conti. L'omissione di questo adempimento — frequente nella prassi degli enti più piccoli — espone il responsabile del procedimento a un'azione di responsabilità amministrativa, indipendentemente dall'esito negativo per le casse pubbliche.
Terzo rischio: il confronto con la convenzione Consip come benchmark insuperabile. Anche quando l'ente ritenga di aver ottenuto condizioni migliorative rispetto alla convenzione Consip in vigore, il confronto deve essere rigoroso, documentato e verificabile. La linea interpretativa stabile della giurisprudenza stabilisce che la prima opzione è sempre Consip o i soggetti aggregatori regionali, senza priorità tra l'uno e l'altro, e che la procedura autonoma è ammessa solo se motivata e solo quando le convenzioni non siano idonee al fabbisogno, restando la libertà dell'ente esercitabile entro una cornice che premia la centralizzazione dell'acquisto.
Il ruolo della CRAV e la questione veneta
Per gli enti locali del Veneto — Comuni, Province, aziende sanitarie — l'obbligo Consip acquisti centralizzati PA Regioni si intreccia con l'esistenza di una propria struttura aggregatrice regionale: il CRAV (Coordinamento Regionale Acquisti del Veneto), oggi operante come UOC CRAV all'interno di Azienda Zero. Il CRAV realizza in qualità di centrale di committenza regionale gare in forma aggregata per l'acquisizione di forniture di beni e servizi a favore delle Aziende e degli Enti appartenenti al Sistema Sanitario Regionale, ai sensi della legge regionale n. 19 del 25 ottobre 2016, oltre a gare su delega di enti terzi anche non appartenenti al SSR. Il CRAV è anche soggetto aggregatore iscritto nell'elenco istituito ai sensi del decreto legge n. 66/2014 e conduce le procedure di gara per l'acquisto centralizzato dei beni e servizi appartenenti alle categorie merceologiche individuate con periodico decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Questo assetto apre una domanda pratica rilevantissima per i Comuni veronesi: se il CRAV ha attivato una convenzione per la categoria merceologica di interesse (ad esempio gas o energia elettrica), quella convenzione prevale su Consip? La risposta è sfumata ma la direzione è chiara. Il Consiglio di Stato ha ribadito l'assoluta prevalenza delle convenzioni-quadro stipulate dalle centrali di committenza delle regioni su quelle di Consip, che assume un ruolo meramente suppletivo in caso di mancanza di strumenti negoziali regionali. In questo senso, l'art. 9 del decreto-legge n. 66/2014 prevede che ciascuna Regione individui un unico soggetto aggregatore, che operi in qualità di centrale di committenza in favore della stessa Regione, degli enti regionali, delle aziende sanitarie nonché delle autonomie locali.
Il nodo irrisolto — e non ancora oggetto di pronuncia specifica che riguardi direttamente gli enti non sanitari del territorio veronese — è se la deroga a Consip operante a favore del CRAV si estenda con eguale forza anche ai Comuni e alle Province del Veneto per categorie diverse da quelle sanitarie. La sentenza n. 4353/2026 non lo chiarisce esplicitamente per questa fattispecie: gli enti locali non sanitari del Veneto dovrebbero quindi verificare caso per caso, categoria per categoria, se il CRAV abbia attivato o programmato una convenzione attiva prima di procedere autonomamente o di aderire direttamente a Consip.
Come insegnava Rudolf von Jhering nel suo Der Kampf ums Recht, il diritto non si conquista una volta per tutte: deve essere riaffermato e praticato continuamente. Vale anche per le regole sugli acquisti pubblici, che richiedono un monitoraggio costante e non si esauriscono nella conoscenza della norma astratta.
Il brocardo vigilantibus iura subveniunt — il diritto soccorre chi vigila — esprime con precisione l'onere che incombe sul responsabile dell'ufficio acquisti di un ente locale veneto: prima di avviare qualsiasi procedura autonoma nelle categorie vincolate, deve verificare attivamente l'esistenza di convenzioni Consip o CRAV operative, documentarne l'eventuale inadeguatezza rispetto al fabbisogno specifico, produrre una motivazione rafforzata approvata dall'organo di vertice e trasmetterla alla Corte dei conti. Solo questo percorso — rigoroso e documentato — mette al riparo da nullità e responsabilità.
Una riflessione che merita attenzione riguarda il regime della deroga per condizioni economiche migliorative. La giurisprudenza — inclusa la sentenza n. 4353/2026 — la ammette in linea teorica, ma la prassi dei controlli della Corte dei conti dimostra che viene raramente riconosciuta valida: il confronto tra le condizioni autonomamente negoziate e il benchmark convenzionale Consip richiede una perizia tecnica ed economica difficilmente replicabile dalle strutture degli enti più piccoli. In questo senso, la centralizzazione non è solo un obbligo giuridico ma una scelta di sistema che presuppone la consapevolezza dei propri limiti strutturali. Per i Comuni del territorio veronese con strutture di acquisto ridotte, la via maestra rimane l'adesione alle convenzioni o, in alternativa, la verifica della disponibilità di convenzioni CRAV attive per la categoria di interesse, prima ancora di valutare percorsi in autonomia.
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Redazione - Staff Studio Legale MP
