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Una piccola impresa di consulenza e brokeraggio assicurativo — meno di quindici dipendenti, fatturato attorno al milione di euro — impugna il disciplinare di una gara regionale perché i due servizi richiesti, distinti per natura e competenze, sono stati artificiosamente compressi in un unico lotto. Il Consiglio di Stato, sez. III, con sentenza 26 gennaio 2026 n. 600, affronta la questione e offre una delle prime letture organiche dell'art. 58 del d.lgs. 36/2023 in chiave comparativa con il regime previgente. Il tema della suddivisione lotti appalto PMI deroga non è mai stato così attuale, anche perché la giurisprudenza sta affinando criteri sempre più stringenti per valutare la tenuta delle scelte discrezionali delle stazioni appaltanti.
Dal vecchio al nuovo codice: una discontinuità più strutturale che lessicale
Con il d.lgs. n. 50 del 2016 il legislatore italiano aveva recepito le indicazioni provenienti dal diritto euro-unitario, in particolare dalla Direttiva 2014/24/UE, stabilendo la regola della suddivisione in lotti, salvo motivata deroga. In quel regime, tuttavia, la deroga era formulata in termini relativamente ampi: bastava che la stazione appaltante esplicitasse le ragioni della scelta unitaria, senza che la norma prescrivesse il contenuto minimo né il perimetro qualitativo di tale motivazione.
Le direttive UE prevedono la suddivisione in lotti come scelta discrezionale della stazione appaltante, facoltizzando gli Stati membri a prevederla come obbligatoria, benché ritengano che le Amministrazioni debbano essere incoraggiate a suddividere in grandi appalti ed estendere la portata dell'obbligo di esaminare se sia appropriato suddividere gli appalti in lotti.
Il nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023) ha preso sul serio questo invito e ha compiuto una scelta di campo più netta. Per garantire la effettiva partecipazione delle micro, delle piccole e delle medie imprese, anche di prossimità, gli appalti sono suddivisi in lotti funzionali, prestazionali o quantitativi in conformità alle categorie o specializzazioni nel settore dei lavori, servizi e forniture. La norma — art. 58, comma 1 — usa il presente indicativo con funzione imperativa: non "possono essere suddivisi", ma "sono suddivisi". La suddivisione diventa regola e non più opzione preferibile.
Il comma 2 sancisce che, allorquando le stazioni appaltanti decidano di non procedere alla suddivisione in lotti, sono tenute a darne adeguata motivazione nel bando o nell'avviso di indizione della procedura. Nel bando o nell'avviso di indizione della gara le stazioni appaltanti motivano la mancata suddivisione dell'appalto in lotti tenendo conto dei princìpi europei sulla promozione di condizioni di concorrenza paritarie per le piccole e medie imprese.
Ma è il comma 3 la vera novità rispetto al d.lgs. 50/2016: le stazioni appaltanti sono tenute a individuare e rendere noti i criteri adottati per procedere alla suddivisione in lotti, i quali possono essere di natura qualitativa o quantitativa. Vige il divieto di procedere ad accorpamenti artificiosi che, di fatto, annullino gli effetti della suddivisione in lotti e ostacolino la partecipazione dei piccoli operatori economici.
Sotto il vecchio codice, per il solo fatto che la procedura fosse suddivisa già in diciotto lotti, la giurisprudenza aveva ritenuto che non vi fosse alcun obbligo per la stazione appaltante di esternare le ragioni tecnico-economiche che l'avevano indotta a prevedere un unico lotto così composito e diversificato nel suo oggetto. Il Consiglio di Stato ha poi chiarito che il semplice fatto che vi sia stata una suddivisione in lotti non esclude che possano essere sindacate, sotto il profilo della legittimità, anche le modalità con le quali la suddivisione è avvenuta. Il nuovo art. 58, comma 3, d.lgs. 36/2023 codifica esattamente questa evoluzione pretoria, trasformandola in obbligo normativo esplicito. Il salto qualitativo tra i due regimi è quindi più profondo di quanto appaia: non si tratta di una mera riformulazione lessicale, ma di un mutamento strutturale del rapporto tra regola e deroga.
La sentenza n. 600/2026 e il test della deroga legittima
L'art. 58 del d.lgs. n. 36/2023, sancita al comma 1 la regola della suddivisione in lotti finalizzata a garantire la partecipazione delle PMI agli appalti pubblici, prevede, al comma 2, la possibilità di derogare alla suddivisione mediante specifica motivazione nel bando o nell'avviso di indizione della gara e, al comma 3, l'obbligo per le stazioni appaltanti di indicare i criteri di natura qualitativa o quantitativa adottati per la suddivisione in lotti, vietando in ogni caso l'artificioso accorpamento dei lotti medesimi.
Nel caso deciso dalla sentenza Cons. Stato sez. III, 26 gennaio 2026, n. 600, la Regione Lazio aveva optato per un unico lotto comprensivo di consulenza specialistica e brokeraggio assicurativo, ritenendo necessaria la presenza di un unico interlocutore per la gestione integrata del servizio. La ricorrente, premessa la propria natura di piccola impresa, con meno di 15 dipendenti e con un fatturato riferito all'ultimo esercizio approvato (2023) pari ad euro 1.329.519,00, aveva lamentato la natura escludente ed anticoncorrenziale della clausola del disciplinare, deducendone l'illogicità e l'arbitrarietà in relazione all'oggetto dell'appalto, costituito da due servizi ben distinti, illegittimamente accorpati in un unico lotto.
Il Consiglio di Stato ha confermato la legittimità della scelta della stazione appaltante, valorizzando la specifica motivazione contenuta nel bando. La pronuncia chiarisce che la deroga alla suddivisione non è automaticamente illegittima solo perché compressa a danno di piccoli operatori: ciò che conta è la qualità argomentativa della motivazione e la sua corrispondenza a un interesse pubblico concreto e verificabile. La logica del singolo interlocutore per la gestione unitaria di un servizio complesso è stata ritenuta idonea a reggere il vaglio di ragionevolezza e proporzionalità, purché esplicitata nel bando e non meramente postulata.
La sentenza si inserisce in un filone consolidato che, già sotto il vecchio codice, aveva affermato come il principio della suddivisione in lotti di un appalto possa essere derogato, seppur attraverso una decisione che deve essere adeguatamente motivata ed è espressione di scelta discrezionale, sindacabile soltanto nei limiti della ragionevolezza e proporzionalità, oltre che dell'adeguatezza dell'istruttoria. Il principio generale va adattato alle peculiarità del caso di specie, in considerazione della necessità di non comprimere eccessivamente la discrezionalità attribuita alle stazioni appaltanti nella predisposizione degli atti di gara.
Ciò che però distingue la pronuncia n. 600/2026 è il riferimento esplicito al doppio standard del nuovo art. 58: non basta una motivazione generica, ma occorre che essa sia "specifica" — termine letteralmente usato dal comma 2 — e che sia comunque ancorata ai criteri qualitativi o quantitativi previsti dal comma 3. Il divieto di accorpamento artificioso opera come limite assoluto, non derogabile neanche in presenza di motivazione formalmente adeguata: se i servizi accorpati sono ontologicamente distinti e la loro unificazione non risponde ad alcuna logica tecnica o organizzativa verificabile, il bando è illegittimo indipendentemente dalla qualità della motivazione addotta.
L'ulteriore profilo su cui vale riflettere riguarda il sindacato giurisdizionale. La suddivisione in lotti rappresenta uno degli istituti più delicati della disciplina degli appalti, in quanto crocevia tra principi contrastanti ed antagonisti di pari rilevanza. Il corretto dimensionamento dell'oggetto dell'appalto è uno strumento fondamentale per favorire la concorrenza e promuovere la partecipazione delle piccole e medie imprese, garantendo un più ampio accesso al mercato degli appalti pubblici, conformemente all'art. 3 del Codice. Dall'altro lato, tuttavia, resta l'esigenza di preservare il rilevante potere discrezionale in capo alle stazioni appaltanti nella determinazione dell'oggetto del singolo affidamento. Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante, ma può e deve verificare la tenuta logica e la coerenza della motivazione, tanto più quando quella motivazione incide sull'accesso al mercato di operatori strutturalmente più deboli.
Cosa si intende per accorpamento artificioso? La distinzione che conta
Il divieto di accorpamento artificioso dei lotti è il cuore pulsante della tutela delle PMI nel nuovo codice, ma rimane uno dei concetti più controversi in sede applicativa. Non ogni accorpamento è artificioso: lo è solo quello che, oggettivamente, prescinde da qualsiasi logica tecnica, economica o organizzativa e persegue il risultato — consapevole o meno — di escludere gli operatori di minori dimensioni.
La suddivisione in lotti rappresenta la regola generale, mentre l'accorpamento rappresenta la deroga, possibile previa adeguata motivazione da parte della stazione appaltante. Alla base della motivazione nell'ipotesi di mancata suddivisione in lotti deve rinvenirsi l'interesse della stazione appaltante, anche di natura organizzativa, a una efficiente ed efficace esecuzione delle prestazioni.
Il confine tra accorpamento legittimo e artificioso si misura dunque sulla congruenza tra la scelta effettuata e l'interesse organizzativo o tecnico dichiarato. Se la stazione appaltante afferma di voler garantire l'unitarietà gestionale, ma l'oggetto del contratto comprende prestazioni che, per natura, competenze necessarie e mercati di riferimento, non presentano alcuna sinergia reciproca, l'accorpamento è artificioso e il bando è annullabile. La previsione della suddivisione in lotti è una regola non assoluta, essendo derogabile dalla stazione appaltante ove la scelta di non suddividere risulti adeguatamente motivata e giustificata da ragioni di natura tecnica, economica e gestionale, quali l'efficienza organizzativa, la qualità del servizio e l'economicità della gestione.
Un indice rivelatore dell'artificiosità è la sproporzione tra il valore del lotto unico e la capacità economica media degli operatori normalmente attivi nel settore: se la soglia di requisiti richiesta per partecipare supera significativamente quella ordinariamente raggiungibile dalle imprese del comparto, è ragionevole ipotizzare — salvo prova contraria — che il dimensionamento non risponda a esigenze reali ma miri a selezionare ab origine un numero ristretto di partecipanti.
Vigilantibus iura subveniunt: il brocardo ricorda che la tutela giuridica spetta a chi è vigile. Per le PMI, ciò significa che il momento per reagire è quello della pubblicazione del bando, non quello dell'aggiudicazione ormai compiuta. L'impugnazione immediata degli atti di gara escludenti — ivi compresa la clausola che configura un unico lotto anticoncorrenziale — è onere da assolvere senza indugio, pena la decadenza dal diritto di contestare in sede giurisdizionale.
Cosa deve fare concretamente la stazione appaltante (e cosa può eccepire l'operatore escluso)
Sotto il nuovo regime, la stazione appaltante che intenda non suddividere un appalto in lotti deve compiere tre operazioni distinte e documentabili. Prima: valutare se la prestazione sia oggettivamente unitaria o se comprenda segmenti autonomamente affidabili. Seconda: motivare nel bando la scelta di non suddividere, con riferimento specifico ai principi europei sulla concorrenza tra PMI. Terza: indicare i criteri qualitativi o quantitativi che governano la struttura dell'appalto, così da consentire il sindacato giurisdizionale sulla coerenza tra motivazione e configurazione della gara.
Il Consiglio di Stato ha affermato che l'istituto della suddivisione in lotti di cui all'art. 51 d.lgs. n. 50 del 2016, rispetto al quale l'art. 58 del d.lgs. n. 36 del 2023 si pone in linea di sostanziale continuità, chiarisce che rispetto all'interesse al risultato che l'amministrazione si propone di soddisfare attraverso il contratto, la suddivisione in lotti ha una funzione meramente pro-concorrenziale: non soltanto estranea all'interesse predetto, ma anzi con esso potenzialmente confliggente. Questa tensione è fisiologica e non può essere risolta in astratto: richiede una valutazione caso per caso, che il nuovo codice presidia con obblighi procedimentali precisi.
L'operatore economico che intenda contestare la struttura della gara, dal canto suo, deve costruire il ricorso su tre pilastri: la dimostrazione che i servizi accorpati sono ontologicamente distinti; la prova che la motivazione addotta dalla stazione appaltante è generica o non corrispondente alla realtà tecnica dell'affidamento; e la dimostrazione che la clausola di accorpamento produce un effetto escludente concreto e non meramente potenziale sulla propria posizione di operatore di mercato.
Quella che potrebbe sembrare una partita paritaria tra principio di concorrenza e principio di efficienza è in realtà una partita asimmetrica: la stazione appaltante porta in campo la forza della discrezionalità amministrativa e della presunzione di legittimità degli atti, mentre la PMI ricorrente deve provare un'illegittimità che si annida spesso nelle pieghe di una motivazione apparentemente congrua. Come osservava Norberto Bobbio, il problema del diritto non è quasi mai la norma in sé, ma chi ha il potere di interpretarla e applicarla. La sentenza n. 600/2026 è un passo verso una maggiore simmetria interpretativa, perché impone alla stazione appaltante di rendere conto della propria scelta con argomenti verificabili — non con formule di stile.
Il dato sistematico più rilevante che emerge dalla pronuncia è il seguente: nel nuovo codice, la motivazione della deroga non è un adempimento formale da assolvere con frasi di circostanza. È un atto di bilanciamento tra interessi pubblici costituzionalmente rilevanti — il buon andamento dell'amministrazione da un lato, la libertà di iniziativa economica e la concorrenza dall'altro — che deve risultare verificabile, proporzionata e ancorata alla realtà dell'appalto. Quando questo bilanciamento manca o è solo apparente, il bando cade. Quando regge, la deroga è legittima. Il confine è sottile, ma è esattamente lì che si gioca la tutela effettiva delle piccole e medie imprese nel mercato degli appalti pubblici.
Esclusioni, aggiudicazioni altrui, ricorsi al TAR e contenzioso di esecuzione: l’area appalti pubblici dello Studio.
Redazione - Staff Studio Legale MP
