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La credenza sbagliata circola nelle segreterie degli enti di tutta Italia: se il Consiglio di Stato ci dà ragione, vuol dire che avevamo fatto tutto bene fin dall'inizio. Non è così.
Riorganizzazione avvocatura comunale: quando vince il comune al secondo grado, ma perde al primo
Nel caso che ha generato la sentenza Cons. Stato, sez. V, 6 febbraio 2026, n. 963 — il Comune di Piacenza contro la propria ex dirigente dell'avvocatura — il TAR di Parma aveva già accolto il ricorso e sospeso la delibera di Giunta. Il Tar di Parma aveva dato ragione a Elena Vezzulli e sospeso il provvedimento del Comune di Piacenza che l'aveva sollevata dall'incarico di dirigente dell'Avvocatura comunale. Solo dopo mesi di contenzioso, costi legali, incertezza organizzativa e clima interno compromesso, il Consiglio di Stato ha ribaltato quella decisione. Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello del Comune di Piacenza, riformando la precedente sentenza del TAR e confermando la piena legittimità della riorganizzazione dell'Avvocatura civica approvata dalla Giunta nel 2024.
Il punto non è chi ha vinto alla fine. Il punto è che il comune ha dovuto difendersi per oltre un anno da una pronuncia che l'aveva torto. E che moltissimi enti, nelle stesse condizioni, non appellano o non reggono al secondo grado. Quei comuni perdono. Non perché la loro scelta organizzativa fosse sbagliata, ma perché l'atto deliberativo era costruito male.
La pronuncia afferma un principio chiaro: non esiste alcuna norma che imponga che il coordinamento dell'Avvocatura comunale debba essere affidato a un dirigente. Il Consiglio di Stato ha riconosciuto che le scelte compiute dall'Amministrazione rientrano nella discrezionalità organizzativa dell'ente e sono pienamente conformi alla legge. Questo è il perimetro di legittimità. Ma entro quel perimetro ci si può muovere bene o male, e il modo in cui ci si muove determina se la delibera sopravvive al ricorso.
Quali errori procedurali commette il comune quando riorganizza l'ufficio legale?
Cinque sono i vizi ricorrenti che il giudice amministrativo sanziona nelle riorganizzazioni dell'avvocatura civica, anche quando poi — in appello — riconosce la legittimità sostanziale della scelta. Vediamoli uno per uno.
Primo errore: la delibera non spiega perché. La motivazione del provvedimento amministrativo non è una formalità: è la dimostrazione che l'ente ha esercitato una scelta e non subito un impulso. Quando la Giunta delibera di sopprimere la qualifica dirigenziale nell'avvocatura e affidarla a un funzionario con posizione di elevata qualificazione (la cosiddetta EQ, cioè la posizione professionale apicale non dirigenziale introdotta dal CCNL Funzioni Locali), quella scelta deve essere motivata con riferimento a ragioni organizzative concrete: carichi di lavoro, struttura dell'ente, riduzione dei costi, efficienza del servizio. La motivazione deve indicare chiaramente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'Amministrazione, non potendo essere relegata a generici riferimenti a questioni organizzative interne. Una delibera che dice soltanto "si approva la nuova macrostruttura" è una delibera vulnerabile.
Secondo errore: l'istruttoria è assente o ricostruita a posteriori. L'istruttoria è la fase in cui l'ente raccoglie i dati che giustificano la scelta: analisi del personale, carichi di contenzioso gestito, costi del servizio, confronto con la struttura previgente. Quando manca, il giudice la percepisce immediatamente. E quando l'avvocatura dell'ente la ricostruisce in corso di causa — allegando documenti non presenti nell'atto deliberativo — il TAR non la considera: la motivazione postuma non sana il vizio originario. La motivazione non può essere integrata da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc dall'Amministrazione resistente nel corso del giudizio. L'inadeguatezza della motivazione riflette un vizio sostanziale della funzione.
Terzo errore: la connessione gerarchica dell'avvocatura non è disciplinata. Questo è il vizio che aveva convinto il TAR di Parma nel caso Piacenza. Secondo il Tar di Parma, «alla luce della normativa vigente, la scelta dell'Amministrazione di dotarsi di un proprio ufficio legale determina l'insorgenza di una struttura che necessariamente si differenzia da ogni altro centro operativo e postula una diretta connessione gerarchico/funzionale unicamente con il vertice decisionale dell'ente stesso, al di fuori, quindi, di ogni altra intermediazione». Se la delibera crea un'avvocatura il cui coordinatore risponde a un dirigente amministrativo non avvocato, senza spiegare come si garantisce l'autonomia funzionale nella gestione del contenzioso, il giudice vede un'anomalia organizzativa. La soluzione non è eliminare la catena gerarchica: è disciplinarla esplicitamente nel regolamento dell'ufficio legale, chiarendo che il coordinatore avvocato agisce in autonomia tecnica nei mandati difensivi.
Quarto errore: si tocca solo un dirigente. Quando la riorganizzazione coinvolge l'intera macrostruttura dell'ente, la scelta di riassegnare anche l'avvocatura è contestualizzata e credibile. Quando invece l'unico dirigente spostato è quello dell'avvocatura, il rischio di sviamento di potere (cioè dell'uso del potere organizzativo per uno scopo diverso da quello dichiarato, quale penalizzare il singolo) diventa il motivo principale del ricorso. Il Consiglio di Stato ha rilevato che non vi è stato alcuno sviamento di potere da parte del Comune di Piacenza nell'esercizio dell'attività amministrativa. Inoltre gli atti assunti non sono stati mai preordinati ad uno scopo illecito nei confronti della menzionata Dirigente. Il Consiglio di Stato ha escluso lo sviamento ricordando che, per affermarlo, gli elementi emersi devono rivelare in modo indubbio lo scopo dissimulato dell'atto; nel caso Piacenza la riorganizzazione si inseriva in un ridisegno complessivo dell'organigramma e nella rotazione di più dirigenti.
Quinto errore: il regolamento dell'avvocatura non viene aggiornato contestualmente. La delibera di Giunta sulla macrostruttura modifica l'assetto apicale. Ma se il regolamento dell'ufficio legale — che disciplina competenze, autonomia, rapporto con gli organi politici — rimane quello vecchio, scritto per un ufficio guidato da un dirigente avvocato, si crea una contraddizione normativa interna che il ricorrente sfrutta. Il corretto approccio è quello di adottare contestualmente modificazioni al regolamento dell'avvocatura comunale volte a renderlo coerente con l'innovato assetto organizzativo dell'ente. L'aggiornamento regolamentare non è un optional: è la prova che la riorganizzazione è stata pensata fino in fondo.
Il comune può togliere la responsabilità dell'avvocatura a un dirigente senza incorrere in sviamento di potere?
Sì, e la risposta è ora definitiva. I giudici hanno chiarito che non esiste alcuna norma che imponga l'affidamento del coordinamento dell'Avvocatura comunale a un dirigente, riconoscendo come le scelte dell'Amministrazione rientrino nella sua discrezionalità organizzativa e siano pienamente conformi alla legge. La condizione è che l'atto deliberativo dimostri una reale ragione organizzativa, che la modifica sia coerente con il disegno complessivo dell'ente, e che il nuovo assetto garantisca l'autonomia funzionale dell'avvocatura verso l'esterno — autonomia che non dipende dalla qualifica del responsabile ma dal modo in cui i mandati difensivi vengono gestiti.
Il brocardo vigilantibus iura subveniunt — il diritto soccorre chi veglia sui propri interessi — vale in egual misura per l'ente e per il dirigente. Chi costruisce la delibera con cura si mette al riparo; chi la redige in fretta espone l'ente a un contenzioso che può durare due anni, anche se alla fine vince.
La riforma forense e il nuovo contesto normativo
Il quadro normativo di riferimento si è arricchito nel corso del 2026. La L. n. 137 del 28 luglio 2026, in vigore dal 16 agosto 2026 (GU n. 177 del 1° agosto 2026), detta la delega per la riforma dell'ordinamento forense e disciplina espressamente il ruolo degli avvocati degli uffici legali degli enti pubblici. Il decreto attuativo, approvato in esame preliminare dal Consiglio dei Ministri il 2 ottobre 2026 su proposta del Ministro Nordio, prevede l'istituzione di un albo unico degli esercenti la professione forense nel quale confluiranno anche gli avvocati degli enti pubblici.
Questo contesto normativo rafforza, non indebolisce, la posizione di chi sostiene che l'avvocatura civica ha una propria identità professionale che l'ente non può ignorare nel ridisegnare l'organigramma. Non si tratta di intangibilità della struttura: si tratta di garantire che l'ufficio legale, qualunque sia la sua forma organizzativa, rispetti i principi di autonomia e indipendenza tecnica che l'ordinamento forense impone. La delibera di Giunta che riorganizza l'avvocatura deve tenere conto di questo vincolo e dimostrare di averlo presidiato.
La riorganizzazione dell'avvocatura civica può essere impugnata dal personale interno?
Sì, e l'interesse a ricorrere è riconosciuto in modo ampio dalla giurisprudenza amministrativa. La giurisprudenza ha concordemente concluso per la sussistenza dell'interesse a ricorrere contro un atto organizzativo avente carattere generale da parte di un dipendente dell'ente pubblico che lo ha adottato, tutte le volte in cui tale provvedimento è suscettibile di incidere in maniera significativa sia sulla sua collocazione all'interno dell'organizzazione medesima, che sulle attribuzioni esercitate. Il dirigente che vede modificata la propria posizione apicale — o il funzionario avvocato che si trova inserito in una struttura ridisegnata — ha titolo per impugnare davanti al TAR la delibera di Giunta. I termini sono 60 giorni dalla piena conoscenza dell'atto, e la sospensiva cautelare può essere ottenuta anche prima della pronuncia di merito, con effetti paralizzanti sull'organizzazione.
Nota di pratica
Nelle pratiche che seguiamo in materia di contenzioso amministrativo relativo agli uffici legali degli enti, l'errore più frequente non è nella scelta organizzativa in sé: è nella distanza tra la delibera di Giunta e la realtà del progetto che l'ente ha in mente. L'ente ha pensato a tutto — carichi, costi, linee gerarchiche — ma nella delibera scrive tre righe. Quella distanza è il punto di attacco del ricorrente. Un provvedimento deliberativo che fotografi il ragionamento organizzativo reale, con le sue premesse di fatto e i riferimenti regolamentari coerenti, regge al controllo del TAR anche quando la scelta è di per sé controversa.
Domande frequenti
Il comune può sostituire il dirigente dell'avvocatura con un funzionario non dirigente?
Sì. Il Consiglio di Stato, con la sentenza sez. V, 6 febbraio 2026, n. 963, ha confermato che nessuna norma impone la qualifica dirigenziale al vertice dell'avvocatura civica. La scelta rientra nella discrezionalità organizzativa dell'ente. La condizione è che l'ufficio mantenga la propria autonomia funzionale nella gestione del contenzioso e che la delibera motivi le ragioni concrete della riorganizzazione.
Quanto tempo ha il dirigente per impugnare la delibera di riorganizzazione?
Il termine ordinario per il ricorso al TAR è di 60 giorni dalla piena conoscenza dell'atto. Per gli atti che non richiedono notificazione individuale il termine decorre dal giorno in cui è scaduto il periodo di pubblicazione all'albo pretorio (art. 41, comma 2, c.p.a.); per chi è direttamente inciso dall'atto conta però, di regola, la comunicazione o la piena conoscenza. In caso di provvedimenti organizzativi comunicati individualmente, i 60 giorni decorrono dalla comunicazione formale. Il mancato rispetto del termine determina l'inammissibilità del ricorso per decadenza.
L'ente deve coinvolgere il dirigente interessato prima di adottare la delibera di riorganizzazione?
Non esiste un obbligo generalizzato di comunicazione di avvio del procedimento per gli atti di macro-organizzazione, che hanno carattere generale. Tuttavia, se la riorganizzazione produce effetti diretti e immediati su una posizione individuale già titolare di incarico dirigenziale, la giurisprudenza tende a ritenere opportuna — se non necessaria — un'informativa preventiva, anche al solo scopo di dimostrare che la scelta non è stata preordinata a finalità diverse da quelle organizzative dichiarate.
Redazione - Staff Studio Legale MP
