Contenuto realizzato con il supporto di strumenti di intelligenza artificiale e revisionato dall'autore.
Può davvero una condanna da tre milioni diventare un debito da oltre ottanta? Nel caso della Regione Lazio contro il Gruppo San Raffaele Spa, sembra proprio di sì. E da ottobre 2026, dopo che il governatore Rocca ha conferito mandato all'Avvocatura regionale per depositare un esposto alla Corte dei Conti contro l'ex presidente Zingaretti e l'ex assessore alla Sanità D'Amato, la domanda che molti responsabili degli uffici legali di regioni, comuni e ASL si stanno ponendo è questa: la mia avvocatura sta commettendo gli stessi errori?
La risposta, in molti casi, è sì. E il problema non riguarda solo la Regione Lazio.
La condanna da 76-82 milioni: cosa è successo davvero
Con una sentenza di ottemperanza pronunciata dal Consiglio di Stato nel luglio 2026, la Regione Lazio è stata condannata a corrispondere al Gruppo San Raffaele Spa circa 60 milioni di euro a titolo di risarcimento del danno, ai quali si aggiungono 16,8 milioni tra rivalutazione monetaria e interessi legali, per un totale che l'Avvocatura regionale stima intorno ai 77 milioni e la proposta di legge regionale per il riconoscimento del debito fuori bilancio — cioè un debito non coperto da stanziamento di bilancio preventivo, che l'ente deve riconoscere formalmente con delibera per poterlo pagare — quantifica invece in circa 82 milioni.
Non si tratta di un caso isolato di sfortuna processuale. Si tratta di un contenzioso che si è dilatato nel tempo, in cui ogni anno di ritardo ha prodotto nuovi interessi e rivalutazione sull'importo originario, moltiplicando l'esposizione finale dell'ente in modo che, a distanza, appare quasi meccanico.
L'avvocatura interna di un ente pubblico ha il potere di incidere sull'evoluzione del contenzioso e, se non lo esercita nei momenti giusti, quella inerzia ha un costo economico preciso.
Quando gli interessi e la rivalutazione superano il capitale originario
Molti funzionari scoprono questo meccanismo solo a condanna definitiva subita. La rivalutazione monetaria, calcolata sugli indici ISTAT dal momento dell'illecito o dell'inadempimento, si cumula con gli interessi legali — il cui saggio è fissato ogni anno dal Ministero dell'Economia (5% nel 2023, 2,5% nel 2024, 2% nel 2025, 1,6% nel 2026) — e produce un effetto composto che in dieci-quindici anni può raddoppiare l'esposizione originaria.
Nel caso San Raffaele, stando ai dati pubblicamente disponibili, i 16,8 milioni aggiuntivi rappresentano circa il 28% del capitale risarcitorio. Questo non è un dato insolito: nelle controversie patrimoniali con la pubblica amministrazione che si protraggono per più di un decennio, la quota accessoria supera spesso il 30% del capitale. Il brocardo vigilantibus iura subveniunt — il diritto aiuta chi vigila — fotografa qui, per paradosso, la posizione del creditore privato: chi aspetta con pazienza una condanna dell'ente incassa non solo il capitale, ma anche tutto il tempo perduto.
Primo errore: non negoziare prima della CTU
Questo è l'errore che quasi nessun blog affronta, e che invece rappresenta il punto di svolta economico di quasi ogni contenzioso risarcitorio della PA.
La CTU — consulenza tecnica d'ufficio, cioè la perizia disposta dal giudice per determinare il valore del danno — cristallizza un importo. Da quel momento in poi, la rivalutazione e gli interessi decorrono su una cifra che il giudice ha già assorbito come dato tecnico. Se l'avvocatura interna non ha proposto una soluzione transattiva o attivato una procedura di autotutela prima che il consulente depositi la relazione, perde la finestra più favorevole.
L'autotutela amministrativa — la revoca per sopravvenuti motivi di interesse pubblico e l'annullamento d'ufficio per illegittimità (artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge 241 del 1990) — è uno strumento che le avvocature degli enti pubblici usano sistematicamente troppo tardi o non usano affatto. Nelle pratiche che seguiamo, l'errore più frequente è proprio questo: l'ente aspetta l'esito della CTU per capire "quanto vale" la pretesa del privato, ma a quel punto il valore è già stato fissato da un terzo nominato dal giudice, e negoziare diventa molto più difficile e costoso.
Secondo errore: la gestione a silos del contenzioso pluriennale
Le avvocature degli enti pubblici — soprattutto le regioni, che hanno strutture più articolate — tendono a gestire ogni fase del contenzioso come un segmento separato. Il funzionario che ha seguito il primo grado va in pensione, il fascicolo viene ereditato da un collega che non conosce la storia negoziale, i rapporti con la parte avversa si azzerano e si riparte da zero.
Questo produce un effetto devastante nei giudizi di ottemperanza, cioè nei procedimenti davanti al giudice amministrativo con cui il privato chiede l'esecuzione forzata di una sentenza già passata in giudicato. Se l'ente non ha dato esecuzione spontanea alla sentenza nei tempi ragionevoli — e spesso non lo fa, per difficoltà di bilancio o inerzia burocratica — il giudice dell'ottemperanza aggiunge interessi di mora e, in alcuni casi, nomina un commissario ad acta, cioè un funzionario straordinario che sostituisce l'ente inadempiente. Il costo di questa fase si scarica interamente sull'ente.
Nella giurisprudenza contabile è riconosciuto che l'avvocato interno di un ente pubblico possa rispondere del danno erariale quando la condanna subita dall'ente dipende da una difesa omessa o tardiva, nei limiti del dolo o della colpa grave.
L'avvocato interno può rispondere del danno erariale per la condanna subita dall'ente?
Sì, e il confine è più sottile di quanto si pensi.
La responsabilità erariale dell'avvocato dipendente di un ente pubblico non scatta per ogni condanna subita: l'errore di valutazione giuridica, la tesi difensiva che non convince il giudice, la sconfitta processuale non sono di per sé fonte di responsabilità. Il diritto non impone di vincere; impone di agire con la diligenza del buon professionista.
Scatta invece quando l'avvocato interno omette atti dovuti — l'impugnazione di una sentenza sfavorevole nei termini, la notifica dell'appello, la richiesta di sospensione cautelare — oppure quando adotta scelte strategiche manifestamente irragionevoli rispetto alla situazione processuale, oppure ancora quando non informa tempestivamente i vertici dell'ente del rischio di condanna, impedendo all'ente di fare accantonamenti in bilancio o di attivare soluzioni negoziali.
L'avvocato dipendente dell'ente è legato all'amministrazione da un rapporto di servizio e risponde quindi davanti alla Corte dei conti per i danni cagionati con dolo o colpa grave; dopo la legge 7 gennaio 2026, n. 1, la colpa grave è limitata alla violazione manifesta delle norme e al travisamento dei fatti e, salvo dolo, il risarcimento non può superare il 30% del danno accertato né il doppio della retribuzione annua lorda.
Terzo errore: sottovalutare il rischio di raddoppio in sede di ottemperanza
Il giudizio di ottemperanza — il procedimento con cui il Consiglio di Stato o il TAR ordinano all'ente di eseguire una sentenza rimasta inattuata — non è una fase accessoria. È la fase in cui il danno economico per l'ente può raddoppiare.
L'ente che non esegue spontaneamente una sentenza di condanna entro tempi ragionevoli espone il bilancio a tre tipi di costo aggiuntivo: la rivalutazione monetaria dall'inadempimento alla data del pagamento effettivo; gli interessi legali sullo stesso periodo; in alcuni casi, le spese del commissario ad acta. Nel caso Lazio-San Raffaele, stando alle ricostruzioni pubblicate, una parte rilevante dei 16,8 milioni aggiuntivi è riconducibile proprio al ritardo nell'esecuzione.
L'errore sistematico che vediamo nelle avvocature degli enti pubblici è questo: la sentenza di primo grado sfavorevole viene appellata senza accantonare in bilancio la cifra corrispondente. Se l'appello non viene vinto — e statisticamente, nelle controversie risarcitorie con la PA, i tassi di conferma della sentenza di primo grado sono alti — l'ente si trova a dover pagare una somma rivalutata per tutta la durata del giudizio di appello, senza aver nel frattempo messo da parte un solo euro.
Come si calcola il debito fuori bilancio dopo una sentenza del Consiglio di Stato
Il debito fuori bilancio di un ente locale o regionale dopo una condanna giudiziaria si riconosce con deliberazione dell'organo consiliare ai sensi dell'articolo 194 del decreto legislativo 267 del 2000, il Testo Unico degli Enti Locali. La delibera deve indicare la fonte del debito, l'importo, i mezzi di copertura finanziaria.
In pratica: l'ente conta il capitale liquidato in sentenza, vi aggiunge la rivalutazione dall'illecito alla data del pagamento, gli interessi legali sullo stesso arco temporale, le spese processuali liquidate. Il risultato è il debito da riconoscere. Se il bilancio non ha le risorse necessarie, l'ente deve individuare le coperture — tagli ad altri capitoli, utilizzo di avanzo di amministrazione, in casi estremi misure straordinarie di riequilibrio.
La legge 28 luglio 2026 n. 137, la delega per la riforma forense pubblicata in Gazzetta Ufficiale, prevede tra l'altro una disciplina più chiara per gli avvocati degli uffici legali degli enti pubblici, riconoscendo loro autonomia e indipendenza funzionale. Questo cambiamento ha un riflesso diretto sul tema della responsabilità: un avvocato interno con maggiore autonomia formale ha anche meno margine per giustificare scelte difensive inadeguate con l'assenza di istruzioni dai vertici.
Quarto errore: non attivare l'esposto alla Corte dei Conti in tempo utile
L'esposto alla Corte dei Conti — la segnalazione alla Procura contabile perché avvii un'indagine sul danno erariale causato da un funzionario o da un amministratore — non è solo uno strumento politico. È anche uno strumento di recupero del danno per l'ente.
L'errore frequente è depositarlo troppo tardi, quando la prescrizione — che in materia di danno erariale è di cinque anni dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, indipendentemente da quando l'amministrazione ne sia venuta a conoscenza — ha già consumato parte dell'arco temporale utile. Nel caso Lazio, la notizia dell'esposto risale a ottobre 2026, dopo che la condanna definitiva era già maturata con la sentenza di ottemperanza di luglio 2026. Se parte del danno erariale è riconducibile a condotte risalenti a dieci o quindici anni fa, è possibile che una quota si sia già prescritta.
La regola tempus regit actum — ogni atto è governato dalla legge del tempo in cui è compiuto — si applica anche alla decorrenza della prescrizione: conta il momento in cui il danno si è prodotto concretamente nel patrimonio dell'ente, non il momento in cui è diventato definitivamente quantificato dalla sentenza. Aspettare il passaggio in giudicato per depositare l'esposto è un errore che può ridurre significativamente il perimetro delle responsabilità perseguibili.
Nota dall'esperienza dello studio
Nelle pratiche di contenzioso con enti pubblici che seguiamo, la situazione che troviamo più spesso non è l'errore eclatante — la notifica sbagliata, il termine decaduto, l'atto non depositato. È la mancanza di un monitoraggio sistematico dell'esposizione economica complessiva: l'ente conosce quante cause ha aperte, ma spesso non conosce la somma del rischio stimato per ciascuna, né il tasso di rivalutazione che si accumula mese per mese sui procedimenti più datati. Quando quella cifra viene calcolata per la prima volta, il risultato è quasi sempre più alto di quanto si aspettasse chi gestisce il bilancio.
Domande frequenti
Un comune piccolo rischia davvero le stesse problematiche della Regione Lazio?
Le proporzioni sono diverse, ma i meccanismi sono identici. Un comune con una condanna da 200.000 euro non eseguita per tre anni si trova a pagare una cifra rivalutata e maggiorata degli interessi che può avvicinarsi ai 260-280.000 euro. Su bilanci comunali spesso già in tensione, la differenza è rilevante e può rendere necessario il riconoscimento di un debito fuori bilancio con le relative conseguenze sul piano degli equilibri di bilancio.
L'avvocato interno può tutelarsi dal rischio di esposto alla Corte dei Conti?
Sì. La diligenza documentata è la prima difesa: ogni scelta strategica rilevante — la decisione di impugnare o non impugnare, la proposta transattiva avanzata o rifiutata, l'informativa ai vertici sul rischio di condanna — deve risultare da atti scritti, pareri formali, note interne protocollate. Il professionista che agisce in modo tracciato e informa tempestivamente i propri superiori del rischio economico ha una posizione molto più solida di fronte alla Procura contabile.
Dopo la sentenza del Consiglio di Stato c'è ancora qualcosa da fare per ridurre il debito?
Dipende dalla fase. Se la sentenza è definitiva e in ottemperanza, il margine è molto ridotto: si può ancora valutare se vi siano vizi del giudizio di ottemperanza che giustifichino un ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, oppure se ricorrano i presupposti della revocazione. Entrambe le strade sono tecnicamente strette. La vera finestra per ridurre il debito era nelle fasi precedenti: prima della CTU, prima della sentenza di appello, prima del passaggio in giudicato. Intervenire dopo ha quasi sempre un costo più alto.
Avv. Marco Panato, avvocato del Foro di Verona e Dottore di Ricerca in Diritto ed Economia dell’Impresa – Discipline Interne ed Internazionali - Curriculum Diritto Amministrativo (Dipartimento di Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Verona).
E' autore di pubblicazioni scientifiche in materia giuridica, in particolare nel ramo del diritto amministrativo. Si occupa anche di docenza ed alta formazione.
