Contenuto realizzato con il supporto di strumenti di intelligenza artificiale e revisionato dall'autore.
Il responsabile dell'avvocatura comunale deve essere un dirigente? No. Lo dice il Consiglio di Stato con la sentenza sez. V, 6 febbraio 2026, n. 963, e lo dice in modo definitivo.
Avvocatura comunale senza dirigente: cosa ha deciso il Consiglio di Stato
Il Comune di Piacenza aveva approvato, nel 2024, una riorganizzazione dell'avvocatura civica che affidava il coordinamento dell'ufficio a un avvocato interno inquadrato come figura ad elevata qualificazione, senza qualifica dirigenziale. L'ex dirigente dell'avvocatura aveva impugnato la delibera davanti al TAR di Parma, che le aveva dato ragione: secondo i giudici di primo grado, chi guida l'ufficio legale di un comune deve possedere sia l'abilitazione forense sia la qualifica di dirigente.
Il Comune ha presentato appello. Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello del Comune di Piacenza, riformando la precedente sentenza del TAR e confermando la piena legittimità della riorganizzazione dell'avvocatura civica approvata dalla Giunta nel 2024. I giudici hanno chiarito che non esiste alcuna norma che imponga l'affidamento del coordinamento dell'avvocatura comunale a un dirigente, riconoscendo come le scelte dell'Amministrazione rientrino nella sua discrezionalità organizzativa e siano pienamente conformi alla legge.
Le contestazioni sollevate dalla ex dirigente dell'avvocatura sono state dichiarate inammissibili o infondate.
Il responsabile dell'avvocatura comunale deve essere un dirigente?
La risposta è no, e vale la pena dirlo senza giri di parole. L'avvocatura civica — l'ufficio legale interno di un ente locale — non richiede per legge che il suo coordinatore abbia la qualifica di dirigente. La sentenza n. 963/2026 lo stabilisce chiaramente: per garantire autonomia e indipendenza dell'avvocatura non occorre la qualifica dirigenziale del responsabile, «dato che nessuna norma o principio pone una tale condizione». Il Consiglio di Stato ha riconosciuto che le scelte compiute dall'Amministrazione rientrano nella discrezionalità organizzativa dell'ente e sono pienamente conformi alla legge.
Il parametro normativo di riferimento resta l'art. 23 della legge n. 247/2012 — la legge sull'ordinamento forense — che disciplina gli avvocati degli enti pubblici, imponendo loro requisiti di iscrizione all'albo e di indipendenza tecnica, ma non prescrive alcuna qualifica amministrativa per chi coordina l'ufficio. Quella norma è destinata a essere sostituita dal decreto legislativo attuativo della legge delega n. 137 del 28 luglio 2026, approvato in esame preliminare dal Consiglio dei Ministri il 2 ottobre 2026, che istituisce un albo unico degli esercenti la professione forense comprensivo degli avvocati degli enti pubblici: ma anche nella disciplina transitoria, il principio fissato dalla n. 963/2026 resta pienamente valido.
Un funzionario non dirigente può coordinare l'ufficio legale di un comune?
Sì, a condizione che sia avvocato iscritto all'albo. La scelta dell'ente è stata quella di affidare il ruolo di coordinatore dell'ufficio a una figura di «elevata qualificazione», che è naturalmente avvocato. Una scelta praticata in modo analogo anche da altri enti comunali sul territorio nazionale.
Il nodo dell'immedesimazione organica — il meccanismo giuridico per cui l'avvocato interno agisce come organo dell'ente e non come professionista esterno — non dipende dalla qualifica dirigenziale del coordinatore. Dipende dal rapporto di lavoro subordinato e dall'inserimento strutturale dell'avvocato nell'organizzazione del comune. Il Consiglio di Stato ha ribadito che l'indipendenza e l'autonomia tecnica dell'avvocatura civica sono garantite dalla responsabilità diretta verso il vertice decisionale — il Sindaco — a prescindere dalla qualifica amministrativa di chi guida l'ufficio.
Questo distingue nettamente la qualifica forense (chi può firmare atti giudiziali) dalla qualifica dirigenziale (posizione nella gerarchia amministrativa dell'ente). Le due cose non coincidono, e non devono farlo.
Cosa cambia per l'avvocatura civica con la sentenza 963/2026
Cambia la base su cui molti enti locali hanno costruito — e continuano a costruire — la propria avvocatura civica. Per anni il modello dominante è stato quello della dirigenza: il responsabile dell'avvocatura veniva inquadrato come dirigente, con tutto ciò che ne segue in termini di retribuzione di posizione, indennità di risultato e oneri contributivi collegati. Un dirigente con qualifica apicale può costare all'ente, tra retribuzione tabellare e componenti variabili, anche 20.000-30.000 euro annui in più rispetto a un funzionario di elevata qualificazione con identiche competenze forensi.
La sentenza non impone nulla: nessun comune è obbligato a riorganizzare il proprio ufficio legale. Ma toglie la giustificazione normativa a chi sosteneva che la dirigenza fosse l'unico assetto ammissibile. Con la sentenza n. 963/2026 il Consiglio di Stato ha accolto l'appello del Comune: per una parte degli atti impugnati ha escluso l'interesse a ricorrere dell'ex dirigente, per il resto ha ritenuto legittima la soppressione della qualifica dirigenziale del posto di avvocato coordinatore.
Il brocardo latino summum ius summa iniuria — l'applicazione rigida della norma come fonte di ingiustizia — trova qui una lettura ribaltata: pretendere una qualifica dirigenziale dove la legge non la prevede non è garanzia di legalità, è eccesso di cautela con ricaduta di costo sull'ente e, in ultima analisi, sulla collettività.
Una struttura organizzativa è legittima non perché porta un certo titolo, ma perché risponde alle funzioni che la legge assegna.
Il rischio reale: l'impugnazione interna, non la struttura dell'ufficio
Qui sta il punto che quasi nessuno mette a fuoco. Il dibattito sulla qualifica del responsabile dell'avvocatura civica è stato impostato, fino ad oggi, come un problema di legittimità strutturale: l'ufficio regge o non regge senza un dirigente? La sentenza n. 963/2026 chiude questa domanda con un no secco.
Ma il vero rischio organizzativo non era quello. Era — ed è — l'impugnazione da parte del personale interno. Nel caso di Piacenza, la contestazione è partita dall'ex dirigente dell'avvocatura, rimossa dall'incarico e ricollocata su una posizione diversa. Davanti al giudice amministrativo il suo interesse è stato ritenuto limitato alla soppressione della qualifica dirigenziale del posto di coordinatore; il trasferimento ad altro settore è oggetto di un distinto giudizio davanti al giudice del lavoro. Sono due piani distinti.
Questo significa che un ente che voglia riorganizzare la propria avvocatura civica senza attribuire qualifica dirigenziale deve farlo con una procedura ineccepibile: delibera di giunta motivata, rispetto delle norme sul trattamento economico del personale ricollocato, verifica della posizione contrattuale del funzionario che subentra. La n. 963/2026 copre il profilo strutturale; il profilo del personale resta esposto se la procedura è condotta in modo approssimativo.
La sentenza Cons. Stato, sez. VI, 18 febbraio 2026, n. 1316 — che si è occupata dell'accesso ai pareri legali dell'Avvocatura dello Stato in ambito contenzioso — conferma indirettamente questo scenario: la funzione di consulenza e difesa dell'ente è qualificata come attività tecnica riservata, indipendente dalla struttura gerarchica che la ospita. Anche in questa pronuncia, la qualifica del responsabile non è il criterio discretivo per valutare la legittimità dell'attività svolta.
Un ulteriore elemento di contesto viene dalla legge n. 1 del 7 gennaio 2026, che ha esteso agli avvocati e procuratori dello Stato i principi e i limiti della responsabilità civile dei magistrati, inclusa la responsabilità erariale. La norma riguarda però solo gli avvocati e procuratori dello Stato (art. 19 L. 103/1979), non gli avvocati comunali, che restano soggetti alla disciplina generale della responsabilità erariale (art. 1 L. 20/1994, come modificato dalla stessa legge n. 1/2026).
Nota dall'esperienza dello studio
Nelle pratiche che seguiamo a fianco di enti locali, la riorganizzazione dell'avvocatura civica viene spesso bloccata non da un ostacolo normativo, ma dalla preoccupazione di chi deve firmare la delibera. L'errore più frequente è confondere la convenienza organizzativa della dirigenza con la sua necessità giuridica. Sono due cose diverse. Dopo la n. 963/2026, il margine di dubbio sulla seconda si è azzerato. Rimane tutto il lavoro da fare sulla procedura interna — che è dove, nella nostra esperienza, i ricorsi trovano ancora spazio.
Domande frequenti
Un comune può togliere la qualifica dirigenziale all'avvocatura senza incorrere in responsabilità?
Sì, a condizione che la riorganizzazione segua una procedura corretta: delibera di giunta motivata, rispetto delle tutele contrattuali del personale coinvolto e verifica della posizione del funzionario che assume il coordinamento. La sentenza n. 963/2026 del Consiglio di Stato ha escluso che la struttura senza dirigente sia illegittima; il rischio residuo è procedurale, non strutturale.
L'avvocato comunale senza qualifica dirigenziale può firmare atti giudiziali in nome del comune?
Sì. La legittimazione a stare in giudizio in nome dell'ente dipende dall'iscrizione all'albo degli avvocati e dal rapporto di immedesimazione organica con il comune, non dalla qualifica dirigenziale. Un avvocato interno inquadrato come funzionario di elevata qualificazione può sottoscrivere atti difensivi davanti al giudice esattamente come un dirigente avvocato.
La riforma forense del 2026 cambia qualcosa per l'avvocatura civica dei comuni?
La legge delega n. 137/2026 e il relativo decreto attuativo approvato in esame preliminare il 2 ottobre 2026 ridisegnano lo statuto degli avvocati degli enti pubblici e istituiscono un albo unico. Il decreto è in corso di approvazione definitiva: fino all'entrata in vigore del testo finale, l'art. 23 della legge n. 247/2012 resta il parametro di riferimento, e il principio fissato dalla sentenza n. 963/2026 si applica senza modifiche.
Redazione - Staff Studio Legale MP
