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Un piccolo Comune del Nord Italia nega l'accesso ai verbali di una gara d'appalto invocando la tutela dei segreti commerciali dell'aggiudicatario. Il TAR accoglie il ricorso, condanna l'ente alle spese e dichiara il diniego illegittimo per carenza di motivazione. Non è un caso isolato: è lo schema ripetuto da decine di sentenze emesse solo nei primi mesi del 2026. Il problema non è tanto che l'ente abbia detto no, quanto che abbia detto no senza dire perché.
Il tema dell'accesso agli atti del procedimento amministrativo è tornato al centro del contenzioso con una frequenza crescente. La ragione è semplice: chi vuole contestare un provvedimento — un'aggiudicazione, una concessione, un diniego edilizio — ha bisogno di leggere gli atti su cui si fonda quella decisione. Se l'ente frena o nega, il cittadino o l'impresa ricorre al TAR. E la giurisprudenza, sistematicamente, dà loro ragione quando il rifiuto è privo di motivazione analitica.
Il sistema triforme: tre diritti, tre procedure, tre livelli di rischio per l'ente
L'ordinamento italiano conosce oggi tre distinte forme di accesso ai documenti della pubblica amministrazione, che rispondono a logiche e presupposti diversi e generano rischi di contenzioso altrettanto diversi per l'ente resistente.
Il primo è l'accesso documentale, disciplinato dagli artt. 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241. Si tratta del diritto classico: il soggetto che ha un interesse diretto, concreto e attuale, collegato a una situazione giuridicamente tutelata, può chiedere di prendere visione e di estrarre copia dei documenti detenuti dall'amministrazione. Il diniego deve essere motivato e può essere impugnato davanti al TAR competente per territorio ai sensi degli artt. 25 della legge n. 241/1990 e 116 del codice del processo amministrativo, nel termine decadenziale di trenta giorni dalla conoscenza del rifiuto o dalla formazione del silenzio-diniego.
Il secondo è l'accesso civico generalizzato, introdotto dal d.lgs. 25 maggio 2016, n. 97, che ha riscritto l'art. 5 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, noto come FOIA italiano. Qui la legittimazione spetta a chiunque, senza necessità di dimostrare alcun interesse qualificato: come stabilisce il testo normativo, lo scopo è favorire forme diffuse di controllo sull'utilizzo delle risorse pubbliche e promuovere la partecipazione al dibattito pubblico. Il procedimento deve concludersi nel termine di trenta giorni, con provvedimento espresso e motivato, e la violazione di questi obblighi costituisce, ai sensi della normativa vigente, elemento di responsabilità dirigenziale rilevante anche ai fini della retribuzione di risultato.
Il terzo canale — il più tormentato in sede giurisdizionale — è l'accesso speciale nelle procedure di appalto, disciplinato dagli artt. 35 e 36 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (nuovo Codice dei contratti pubblici). L'art. 36 obbliga la stazione appaltante a rendere disponibile l'offerta dell'aggiudicatario, i verbali di gara e tutti gli atti presupposti all'aggiudicazione contestualmente alla comunicazione digitale della stessa. È questa la forma di accesso che genera oggi il volume maggiore di contenzioso, perché interagisce con la tutela dei segreti tecnici e commerciali e con il rito accelerato — il cosiddetto rito super-accelerato — previsto per le impugnazioni in materia.
La giurisprudenza del 2026: motivare in concreto o soccombere
Il filo rosso che percorre le pronunce più recenti è uno solo: il diniego di accesso non può essere fondato su motivazioni generiche o su un richiamo astratto alla categoria del segreto commerciale. Serve una motivazione analitica, che identifichi i singoli atti e le ragioni specifiche per cui ciascuno di essi non può essere osteso.
Il TAR Puglia, Sez. I, con la sentenza del 28 marzo 2026, n. 409 (Est. Allegretta, Pres. Spagnoletti), ha ribadito che la legittimazione all'accesso agli atti va riconosciuta a chi è in grado di dimostrare che gli atti richiesti abbiano prodotto o possano produrre effetti sulla propria sfera giuridica. La pronuncia è rilevante perché chiarisce che la valutazione dell'interesse legittimante non può essere compiuta in astratto, ma deve tenere conto del rapporto concreto tra il documento richiesto e la posizione del richiedente.
Il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza del 21 maggio 2026, n. 4090, ha affrontato il nodo del rapporto tra oscuramento delle offerte e accesso difensivo, chiarendo che l'istanza di oscuramento presentata da un concorrente non comporta automaticamente il diniego dell'accesso. La stazione appaltante è tenuta a valutare in concreto se le informazioni richieste siano davvero coperte da segreti tecnici o commerciali, bilanciando le esigenze di riservatezza con quelle difensive dell'istante. L'operatore economico che invoca il segreto deve motivare con precisione perché certi dati siano riservati e quale danno concreto deriverebbe dalla loro divulgazione. Anche l'accesso difensivo non è automatico: chi lo richiede deve dimostrare che le parti oscurate siano indispensabili per contestare la gara o tutelarsi in giudizio.
Decisiva, in senso sistemico, è poi la pronuncia del TAR Emilia Romagna Bologna, Sez. II, sentenza del 4 marzo 2026, n. 403 (Est. Tagliasacchi, Pres. Di Benedetto), secondo cui al cospetto di una dichiarazione espressa dell'amministrazione di inesistenza di un determinato atto non vi sono margini per ordinare l'accesso. La sentenza delimita con chiarezza il perimetro dell'obbligo di ostensione: l'ente non può essere costretto a esibire documenti che non detiene, ma deve documentare in modo inequivoco tale inesistenza — onere che, nella pratica, viene spesso sottovalutato dagli uffici.
Su un piano più generale, il principio che si consolida è quello formulato con efficacia dal Consiglio di Stato già nella sentenza n. 10036 del 18 dicembre 2025: il diritto di difesa non può tradursi in un diritto di accesso illimitato, ma neppure un interesse commerciale può tradursi in un diniego privo di riscontro documentale sulla concreta sussistenza del segreto. L'ente che si limita a recepire passivamente l'opposizione del controinteressato senza svolgere una propria valutazione critica si espone alla censura giurisdizionale.
Vale qui richiamare il brocardo vigilantibus iura subveniunt: il diritto assiste chi si attiva tempestivamente. Questa massima, che nella tradizione romanistica identificava la decadenza di chi tardava a far valere i propri diritti, si rivela oggi illuminante anche nella prospettiva dell'ente pubblico resistente: l'amministrazione che non presidia con cura l'istruttoria dell'istanza di accesso — che non verifica, documenta, motiva — rinuncia di fatto a una difesa efficace in sede giurisdizionale.
Esiste, però, una questione di sistema che la giurisprudenza 2026 non ha ancora risolto in modo univoco e che merita attenzione. Il Consiglio di Stato, con l'ordinanza di rimessione n. 8278 del 15 ottobre 2024, aveva sollevato innanzi alla Corte di Giustizia UE la questione della compatibilità dell'accesso difensivo — così come delineato dall'art. 53, co. 6, del vecchio Codice dei contratti — con la direttiva 2014/24/UE. La Corte di Giustizia UE si è pronunciata con la sentenza del 10 giugno 2025 in causa C-686/24, affermando che il diritto europeo impone un bilanciamento tra riservatezza e tutela giurisdizionale effettiva, senza ammettere la prevalenza automatica e incondizionata dell'accesso difensivo sui segreti commerciali. Questa pronuncia apre uno spazio interpretativo che le amministrazioni italiane — e i loro difensori — possono utilmente presidiare nei procedimenti in corso: là dove il segreto tecnico è documentato in modo rigoroso, il diniego parziale o il differimento motivato reggono al vaglio giurisdizionale.
Lo aveva intuito Gustavo Zagrebelsky, riflettendo sul rapporto tra regola e discrezionalità nell'azione dei pubblici poteri: la legge non è una risposta precostituita a ogni domanda, ma la cornice entro cui l'amministrazione deve compiere scelte che siano, al tempo stesso, trasparenti e ragionevoli. Il diniego di accesso è, in fondo, una di quelle scelte: non vietata in assoluto, ma sottoposta a un onere di giustificazione che cresce con l'avanzare della cultura della trasparenza.
Cosa deve fare l'ente: errori da evitare e prassi virtuose
Sul piano pratico, il rischio maggiore per l'ente pubblico non è il ricorso in sé, ma il ricorso che si perde per ragioni evitabili. Le condanne alle spese che seguono i dinieghi illegittimi non sono solo un danno economico immediato: in un contesto di attenzione crescente alla responsabilità dirigenziale, l'inosservanza sistematica degli obblighi di accesso può assumere rilevanza anche sotto il profilo erariale.
Gli errori più ricorrenti nella gestione delle istanze di accesso sono: il silenzio-diniego non presidiato, che scatta quando l'ente non risponde nei trenta giorni previsti e si trasforma automaticamente in un diniego impugnabile; l'opposizione acritica alle richieste di oscuramento dei controinteressati, recepita senza una verifica autonoma sulla concreta sussistenza del segreto; la motivazione per relationem generica, che richiama categorie astratte invece di identificare i singoli atti e le ragioni specifiche del diniego; infine, la confusione tra i tre canali di accesso, che porta a trattare con le forme del FOIA istanze che andrebbero gestite con le procedure del procedimentale, o viceversa.
Una prassi virtuosa impone all'ente — e al suo avvocato — di istruire ogni istanza come se fosse già un atto processuale: verificare la legittimazione del richiedente, identificare puntualmente i documenti richiesti, valutare in modo autonomo l'eventuale presenza di controinteressi, motivare analiticamente il provvedimento di diniego o di accoglimento parziale. Là dove il segreto commerciale esiste davvero, la sua tutela è pienamente possibile — ma deve essere costruita con rigore, non invocata come scudo generico.
La difesa dell'ente pubblico in materia di accesso agli atti è, in definitiva, una questione di metodo prima ancora che di merito: un metodo che richiede conoscenza delle tre forme di accesso, aggiornamento costante sulla giurisprudenza in rapida evoluzione e la capacità di leggere ogni istanza come una possibile premessa di contenzioso. Trascurare questa prospettiva significa esporre l'ente a censure prevedibili e, spesso, del tutto evitabili.
Redazione - Staff Studio Legale MP
