Contenuto realizzato con il supporto di strumenti di intelligenza artificiale e revisionato dall'autore.
Un dirigente comunale viene imputato di abuso d'ufficio. Viene poi assolto perché il fatto non costituisce reato. Ritiene di avere diritto al rimborso delle spese legali che ha anticipato di tasca propria. Il Comune si oppone. Chi ha ragione? La risposta, controintuitiva per molti, è: il Comune. E la Corte di Cassazione, Sez. I Civile, con ordinanza 22 marzo 2026, n. 6856, lo ha ribadito con nettezza, dichiarando inammissibile il ricorso del dirigente e confermando un orientamento che merita di essere compreso nella sua logica profonda, prima ancora che nella sua portata pratica.
Il tema della difesa del comune in giudizio insieme al proprio dipendente — o contro di esso — è uno dei più scivolosi dell'intera materia del contenzioso pubblico. La distinzione non è sempre netta, e proprio in questa zona grigia si annida il rischio maggiore, tanto per l'ente quanto per il funzionario.
Il quadro normativo: cosa prevede il CCNL del 2026
Il riferimento contrattuale fondamentale per i dipendenti degli enti locali è ora l'art. 43 del CCNL Enti Locali 2022-2024, sottoscritto il 23 febbraio 2026, che ha sostituito e disapplicato il previgente art. 59 del CCNL 2019-2021. La norma conferma il meccanismo già collaudato: l'ente assume a proprio carico ogni onere di difesa del dipendente coinvolto in un procedimento civile o penale per fatti direttamente connessi all'espletamento del servizio, a condizione che non sussista un presunto e motivato conflitto di interesse, anche solo potenziale. Il riferimento al conflitto "anche solo potenziale" è un rafforzamento rispetto alla formulazione precedente e segnala una tendenza verso una valutazione più rigorosa e anticipata da parte dell'ente.
Il meccanismo operativo è quello della nomina del difensore di comune gradimento: non si tratta di un rimborso a posteriori delle spese già sostenute, ma dell'assunzione diretta degli oneri di difesa dall'inizio del procedimento, con la scelta concordata dell'avvocato. Questo significa che, se il dipendente nomina autonomamente un difensore di sua fiducia senza preventiva comunicazione all'ente, l'amministrazione non è tenuta ad alcun rimborso, a prescindere dall'esito del giudizio. La Corte di Cassazione, Sez. Lavoro, con ordinanza 9 giugno 2025, n. 15279 aveva già chiarito questo punto in termini inequivoci, ribadendo che l'obbligo dell'ente presuppone una "previa comunicazione all'amministrazione" e una scelta concordata del legale, non una comunicazione postuma della nomina già avvenuta.
Il nodo del conflitto di interessi: la valutazione deve essere ex ante
Il passaggio più delicato — e più frequentemente frainteso — riguarda il momento e le modalità in cui deve essere valutato il conflitto di interessi. La giurisprudenza è oggi consolidata nel ritenere che questa valutazione debba essere compiuta ex ante, al momento dell'apertura del procedimento, e debba prescindere completamente dall'esito finale del giudizio.
Il caso deciso dalla Cassazione con ordinanza n. 6856/2026 è emblematico. Il dirigente comunale sosteneva che, essendo stato assolto, il conflitto di interessi dovesse considerarsi insussistente "a posteriori" e che quindi il rimborso spettasse. La Suprema Corte ha respinto questa ricostruzione: nel pubblico impiego locale, il rimborso delle spese legali presuppone "fin dall'inizio l'assenza di conflitto di interessi e una gestione concordata della difesa con l'ente". Nel caso concreto, il Comune era stato controparte nel processo penale, e ciò era sufficiente a escludere il diritto al rimborso, indipendentemente dall'assoluzione successiva.
La Prima Sezione Civile ha anche dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dal ricorrente, confermando la solidità di questo impianto normativo e giurisprudenziale.
Il conflitto di interessi, dunque, sussiste ogniqualvolta l'ente si sia costituito parte civile nel procedimento penale nei confronti del dipendente, o sia la persona offesa dal reato contestato, o abbia avviato un parallelo procedimento disciplinare per i medesimi fatti. In queste ipotesi, la difesa del dipendente non può essere riferita alla tutela dei diritti e interessi dell'amministrazione, ed è per questo che l'obbligo contrattuale dell'ente decade.
Questo orientamento è stato confermato anche dal TAR Calabria, Sez. I di Catanzaro, con sentenza 18 giugno 2026, n. 1174, che ha ribadito come il rimborso delle spese legali esiga un nesso causale diretto tra i fatti oggetto del procedimento e l'esercizio delle funzioni istituzionali, verificando nel concreto la c.d. strumentalità necessaria al fine dell'adempimento dei doveri d'ufficio. Non è sufficiente che il dipendente abbia agito nell'ambito temporale del servizio: occorre che l'azione sia imputabile all'ente come espressione della sua funzione.
Un terzo elemento che merita attenzione è il profilo procedimentale: la richiesta di rimborso delle spese legali è un modello procedimentale che esige una comunicazione preventiva e tempestiva all'amministrazione dell'avvio del procedimento giudiziario. Questo obbligo non è solo contrattuale, ma si intreccia anche con le disposizioni in materia di anticorruzione. L'omessa comunicazione preventiva preclude il diritto al rimborso, come ha ribadito il Consiglio di Stato, Sez. III, con sentenza 13 febbraio 2026, n. 441, che ha richiesto la verifica in concreto del rapporto di servizio e della relazione tra i fatti del giudizio e l'adempimento dei doveri d'ufficio.
Vi è infine un profilo che la dottrina più attenta ha cominciato a segnalare e che merita una riflessione specifica. Il nuovo CCNL 2022-2024 introduce il riferimento al conflitto "anche solo potenziale": questa formulazione amplia significativamente il margine di valutazione discrezionale dell'ente. In pratica, l'amministrazione può ora negare il patrocinio in situazioni in cui, pur non essendovi ancora un formale conflitto, si possa ragionevolmente prefigurare che gli interessi del dipendente e quelli dell'ente possano divergere nel corso del processo. Si tratta di una previsione elastica, potenzialmente esposta ad abusi in entrambe le direzioni: l'ente potrebbe invocare un conflitto meramente ipotetico per sottrarsi all'onere del patrocinio, ovvero il dipendente potrebbe contestare la valutazione ex ante dell'ente come arbitraria. La giurisprudenza dovrà precisare i confini di questo giudizio prognostico, e si tratta di un terreno su cui ci si aspettano nuove pronunce nei prossimi mesi.
Il brocardo vigilantibus iura subveniunt — il diritto soccorre chi è vigile — descrive bene la logica di questo sistema: il dipendente che intende avvalersi del patrocinio dell'ente deve attivarsi tempestivamente, comunicare l'apertura del procedimento, attendere la valutazione dell'ente e condividere la scelta del difensore. Chi agisce per proprio conto, in silenzio o tardivamente, rinuncia di fatto alla tutela contrattuale.
Come scriveva Norberto Bobbio in "L'età dei diritti", i diritti non si conquistano per il solo fatto di essere proclamati: richiedono procedure, attivazione, e consapevolezza delle condizioni del loro esercizio. Nel contenzioso degli enti locali, questa lezione vale tanto per i funzionari quanto per le amministrazioni: la gestione del patrocinio non è un atto dovuto e automatico, ma il risultato di una valutazione giuridicamente strutturata che, se mal condotta, espone entrambe le parti a conseguenze difficilmente reversibili.
Il tema della difesa del comune in giudizio rivela così la sua complessità autentica: non si tratta solo di decidere chi paga l'avvocato, ma di definire i confini tra funzione pubblica e responsabilità individuale, tra interesse dell'ente e interesse del dipendente, tra solidarietà istituzionale e conflitto irriducibile. Governare questa distinzione con precisione è uno degli aspetti più delicati della gestione legale degli enti locali, e uno di quelli in cui una valutazione tardiva o superficiale produce i danni più difficili da rimediare.
Redazione - Staff Studio Legale MP
