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L'ufficio legale riceve una telefonata dal dirigente finanziario: la società partecipata al 60% dal comune ha preso una decisione che danneggia l'ente. Si può agire davanti alla Corte dei Conti? L'ente può imporre alla società di cambiare quella scelta? E se la società licenzia un dipendente, i suoi atti di gestione sono soggetti ad accesso documentale? Tre domande diverse, un'unica premessa sbagliata: che la quota pubblica nel capitale sociale sia sinonimo di controllo.
Partecipazione pubblica e controllo: due nozioni che non coincidono
La mera partecipazione, pur rilevante ai fini dell'individuazione della categoria generale delle società partecipate, non consente di per sé di qualificare la società come sottoposta a controllo pubblico, richiedendosi un elemento ulteriore riconducibile all'esercizio effettivo di un potere.
Lo ha ribadito con precisione il Consiglio di Stato, Sez. VI, nella sentenza del 20 gennaio 2026, n. 436 (Pres. Simonetti, Est. Cordì). La nozione di controllo non può essere ricavata in via automatica dalla mera sommatoria delle quote pubbliche. La nozione di società a partecipazione pubblica e quella di società a controllo pubblico non sono sovrapponibili, essendo differenti i presupposti normativi delle due figure: è impossibile predicare la sussistenza di un controllo in ragione della semplice o mera partecipazione societaria, risultando necessari — in caso di controllo congiunto — atti o assetti che rendano concreto ed effettivo quel potere di controllo.
Detto altrimenti: se tre comuni detengono ciascuno il 25% di una società di gestione rifiuti, la somma aritmetica 75% non genera automaticamente il "controllo pubblico" richiesto dal d.lgs. n. 175/2016 (il Testo Unico sulle Società Partecipate, di seguito TUSP). Per aversi controllo congiunto occorre una concertazione tra i soci pubblici, che può risultare da statuti o patti parasociali ma anche da comportamenti concludenti costanti: nel caso deciso, il voto sempre unanime dei due soci principali su bilanci, nomine e scelte strategiche ha portato il Consiglio di Stato a riconoscere il controllo congiunto e a respingere l'appello della società. Il Collegio esclude che il controllo possa desumersi dalla mera partecipazione societaria, richiedendo l'esistenza di un potere effettivo da accertare in concreto. Particolare rilievo assume il controllo congiunto, che presuppone atti o assetti idonei a rendere concreto l'esercizio dell'influenza dominante.
Il nodo del controllo analogo nelle partecipate plurisocie
La questione si complica ulteriormente quando la partecipata opera come soggetto in house — cioè come un organismo che l'ente affidatario può usare per gestire servizi senza gara pubblica, a condizione di esercitare su di esso un controllo analogo a quello che esercita sui propri uffici. La giurisprudenza amministrativa ha valorizzato il modello dell'in house pluripartecipato, affermando che il controllo analogo può essere esercitato anche in forma congiunta da una pluralità di amministrazioni e che la relativa verifica deve essere condotta in modo complessivo e non "atomistico".
Su questo punto però regna ancora incertezza. Con una lunga e articolata ordinanza n. 2726, pubblicata il 2 aprile 2026, la settima sezione del Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea la risoluzione di alcuni dubbi pregiudiziali relativi ai requisiti per l'affidamento in house relativi al controllo analogo congiunto pluripartecipato e all'80% dell'attività prevalente. Il caso riguardava il CINECA, consorzio universitario. La risposta della Corte di Lussemburgo non è ancora attesa a breve: l'ente che oggi si affidi a una partecipata plurisocia per gestire servizi senza gara opera in una zona grigia che l'ufficio legale deve presidiare con attenzione.
Il principio vigilantibus iura subveniunt — il diritto soccorre chi vigila — vale qui in senso molto pratico: l'avvocatura dell'ente che aspetta la conferma della CGUE senza dotarsi di un'analisi preventiva del controllo analogo si espone al rischio che l'affidamento venga contestato con ricorso al TAR.
Quando il danno alla partecipata non è danno erariale: la svolta delle Sezioni Unite
Il secondo nodo riguarda la giurisdizione. L'ente socio subisce una perdita perché gli amministratori della partecipata hanno gestito male la società. Chi giudica? La Corte dei Conti (giudice del danno erariale, cioè del danno alle casse pubbliche) o il Tribunale civile ordinario?
Con la decisione n. 23220 del 14 luglio 2026, le Sezioni Unite della Cassazione hanno affrontato il tema del quando gli amministratori di una società partecipata pubblica possono rispondere davanti alla Corte dei Conti per danno erariale, ribadendo e precisando i confini della giurisdizione contabile e distinguendo nettamente tra danno alla società e danno arrecato direttamente all'ente pubblico socio.
Il principio è netto: la semplice presenza di una partecipazione pubblica non trasforma automaticamente il danno subito dalla società in danno erariale. La società di capitali mantiene una propria personalità giuridica e un proprio patrimonio. Se gli amministratori compiono atti di mala gestio che impoveriscono la società, il danno si produce innanzitutto sul patrimonio sociale.
I danni arrecati alla società dalla mala gestio degli amministratori o da atti illeciti imputabili ai suoi organi o dipendenti non costituiscono danno erariale, poiché incidono sul patrimonio della società, soggetta alle regole di diritto privato, e non direttamente su quello del socio pubblico.
Cass. civ., Sez. Un., ord. 14 luglio 2026, n. 23220, Pres. Ferro, Rel. Ponterio — la Corte ha cassato senza rinvio la sentenza della Corte dei Conti per difetto di giurisdizione.
Questo significa, in termini operativi, che l'ufficio legale dell'ente che voglia agire contro gli amministratori di una partecipata non in house per recuperare il valore perduto deve rivolgersi al giudice civile ordinario, non alla Procura contabile. Il percorso è diverso: tempi mediamente più lunghi, onere probatorio interamente a carico dell'ente attore, e costi iniziali stimabili — in una causa di risarcimento di media complessità — tra i 10.000 e i 30.000 euro di spese legali di primo grado. Non una scelta da fare senza una valutazione preliminare precisa.
La governance degli atti interni: cosa si può chiedere alla società in house e cosa no
Il terzo nodo riguarda la trasparenza e l'accesso documentale agli atti della partecipata. Chi lavora nell'ufficio legale dell'ente sa che, quando nasce una controversia con un dipendente della società in house, la prima tentazione è invocare le norme sulla trasparenza pubblica per acquisire documenti utili.
Il Consiglio di Stato, Sez. V, nella sentenza 16 giugno 2026, n. 4800 (Pres. Perotti, Est. Picardi) ha fissato un limite preciso: gli atti delle società in house relativi alla gestione del rapporto di lavoro col personale dipendente sono sottratti all'accesso, sia documentale (l. 241/1990) sia civico generalizzato (d.lgs. 33/2013), costituendo esplicazione dell'autonomia negoziale di soggetti privati.
Il dato normativo di fondo è che alle società a partecipazione pubblica si applicano le norme sulle società contenute nel codice civile e le norme generali di diritto privato. La veste societaria, anche quando il socio è pubblico al 100%, scherma la gestione ordinaria del personale dal regime di trasparenza amministrativa. L'accesso è ammesso solo per gli atti che ineriscono a prove selettive, progressioni di carriera e auto-organizzazione degli uffici — non per i cedolini paga, non per gli accordi sindacali, non per i contratti individuali di secondo livello.
Questo crea una asimmetria operativa rilevante: il comune-socio che voglia ricostruire una vicenda lavorativa contestata nella sua partecipata non ha gli stessi strumenti che avrebbe se si trattasse di un proprio dipendente diretto.
Il rischio sottovalutato: la delibera di razionalizzazione senza verifica del controllo effettivo
Raccordando i tre nodi, emerge un rischio pratico che gli altri commentatori non segnalano con sufficiente chiarezza. Ogni anno, entro il 31 dicembre, gli enti locali devono adottare il piano di razionalizzazione periodica delle partecipazioni societarie previsto dall'art. 20 TUSP. Questo piano richiede di classificare correttamente le società: partecipata a controllo pubblico, partecipata senza controllo, in house. Se la classificazione è sbagliata — se l'ente continua a trattare come controllata una società in cui non esercita alcun potere effettivo — le conseguenze sono molteplici.
Sul piano amministrativo, l'ente rischia di mantenere nella propria struttura un ufficio legale "dedicato" alla partecipata con funzioni di vigilanza che non ha titolo giuridico ad esercitare. Sul piano contenzioso, come insegna la sentenza 436/2026, un eventuale ricorso TAR contro gli atti della società difficilmente sarà fondato se manca la prova del controllo effettivo. Sul piano erariale, la mancata corretta classificazione può esporre l'ente a rilievi della Corte dei Conti in sede di controllo sulla gestione.
La Corte costituzionale ha confermato la direzione: se una società è interamente controllata da un Comune e opera per il perseguimento di finalità pubbliche, può essere trattata come l'ente pubblico che l'ha costituita? La risposta è chiara: no, non automaticamente. (Corte cost., sent. n. 103/2026).
Nell'universo delle partecipate, si "possiede" una quota; si "governa" soltanto se si esercita un potere verificabile. Il diritto, nel 2026, ha scelto di tenere distinte le due cose.
Nota dall'esperienza dello studio
Nelle pratiche che seguiamo, l'errore più frequente si commette nella fase istruttoria della delibera di razionalizzazione: l'ente censisce le quote societarie detenute, ma non verifica se gli strumenti statutari di controllo siano effettivamente operativi. Capita che il patto parasociale che attribuisce all'ente il diritto di veto su determinate decisioni strategiche non venga mai attivato da anni, oppure che il rappresentante dell'ente nel consiglio di amministrazione voti sempre in linea con la maggioranza privata senza riferire all'organo di indirizzo politico. Quella società, nella pratica giuridica, non è controllata — anche se lo statuto lo prevede sulla carta.
Domande frequenti
Un comune con il 70% del capitale di una società può essere considerato automaticamente socio di controllo?
Di regola sì. Se un solo ente dispone della maggioranza dei voti in assemblea, il controllo sussiste ai sensi dell'art. 2359 c.c., richiamato dall'art. 2 del TUSP. Il problema della «mera sommatoria» nasce quando le quote sono divise tra più enti: in quel caso, come chiarisce il Consiglio di Stato con la sentenza n. 436/2026, occorre verificare che i soci pubblici agiscano in modo concertato, anche solo con comportamenti concludenti costanti.
Se la partecipata subisce una perdita per cattiva gestione degli amministratori, l'ente può rivolgersi alla Corte dei Conti?
Dipende dalla natura del danno. Se il danno ha colpito il patrimonio della società — non direttamente le casse dell'ente — la giurisdizione spetta al giudice civile ordinario, come stabilito dalle Sezioni Unite della Cassazione con l'ordinanza n. 23220 del 14 luglio 2026. La Corte dei Conti interviene solo quando il danno erariale è diretto e immediato per il socio pubblico, non quando passa attraverso il depauperamento del patrimonio societario.
Chi può chiedere i documenti interni della società in house del comune?
Dipende dallo strumento. Il consigliere comunale ha un diritto di informazione più ampio, previsto dall'art. 43 TUEL anche verso le «aziende ed enti dipendenti» dal comune. Per l'accesso documentale e civico generalizzato, invece, gli atti relativi alla gestione del personale — cedolini, accordi sindacali, contratti individuali — non sono accessibili in via documentale né tramite accesso civico generalizzato, perché costituiscono esercizio dell'autonomia negoziale privata della società. Lo ha chiarito il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4800/2026. L'accesso è invece ammesso per gli atti che riguardano prove selettive, progressioni di carriera e organizzazione interna degli uffici.
Redazione - Staff Studio Legale MP
