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Il fascicolo arriva sulla scrivania dell'avvocato del Comune: aggiudicazione definitiva di un appalto PNRR da 2,4 milioni di euro, richiesta di parere di legittimità entro 48 ore, il RUP che sollecita. L'avvocato firma. Il contratto viene eseguito. Diciotto mesi dopo, la Procura della Corte dei Conti apre un'istruttoria su una clausola di quel contratto. La domanda che nessuno si era posto in anticipo: quel parere era coperto da qualcosa?
Responsabilità erariale avvocato ente PNRR: il quadro dal 22 gennaio 2026
Dal 22 gennaio 2026, data di entrata in vigore della L. n. 1 del 7 gennaio 2026 (GU n. 4/2026), la stagione dello scudo erariale è chiusa. Fino al 31 dicembre 2025 era in vigore il cosiddetto scudo erariale, che limitava in via transitoria la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti ai soli casi di condotta dolosa. Da quella data, la colpa grave è tornata ad essere titolo autonomo di responsabilità per danno erariale.
La L. 1/2026 non si è limitata a chiudere lo scudo: ha riformato l'assetto della responsabilità erariale, ha rafforzato le funzioni consultive e di controllo della Corte dei Conti, ha introdotto obblighi assicurativi e misure specifiche per appalti e PNRR. Per chi lavora nell'avvocatura di un ente che gestisce risorse europee, questo è il contesto in cui opera ogni giorno.
La legge introduce una definizione tipizzata di colpa grave: costituiscono colpa grave la violazione manifesta delle norme applicabili, il travisamento del fatto, l'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento, o la negazione di un fatto incontrastabilmente risultante dagli atti.
La tipizzazione, cioè la traduzione in legge di una nozione prima affidata all'elaborazione giurisprudenziale, è una novità strutturale. Sa già cosa rischia: un perimetro definito è più rassicurante dell'incertezza. Ma non basta fermarsi qui.
L'avvocato di un comune che gestisce fondi PNRR può essere chiamato a rispondere alla Corte dei Conti?
Sì, e la risposta non è cambiata con la L. 1/2026. Ciò che è cambiato sono le condizioni e i limiti di quella responsabilità.
L'avvocato dipendente di un ente pubblico che emette un parere su un atto connesso alla gestione di fondi PNRR è soggetto alla giurisdizione contabile se quel parere ha concorso causalmente a produrre un danno erariale. La legge introduce l'obbligo di copertura assicurativa per chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche, con conseguente sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei Conti, con obbligo di stipulare una polizza prima dell'assunzione dell'incarico.
L'art. 5 della L. 1/2026 va oltre: estende agli avvocati e procuratori dello Stato i princìpi e i limiti della responsabilità civile dei magistrati previsti dalla L. n. 117/1988. È un segnale preciso: il legislatore ha visto la categoria e ha scelto di trattarla con una disciplina specifica, né identica a quella del funzionario generico né priva di tutele. La norma, però, riguarda solo l'Avvocatura dello Stato: per l'avvocato del comune o della provincia valgono le regole generali della legge n. 20/1994 come modificata dalla legge n. 1/2026.
Le due mosse che azzerano il rischio: visto preventivo e parere dell'autorità competente
Qui sta il cuore pratico di questo articolo, e il punto che raramente viene spiegato con precisione.
La colpa grave è esclusa quando il comportamento del funzionario si fonda su orientamenti giurisprudenziali prevalenti, pareri delle autorità competenti, o atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità. Non è una riduzione del rischio: è un'esclusione espressa.
La colpa grave è esclusa se il fatto dannoso trae origine dall'emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità, ora anche con riferimento agli atti richiamati e agli allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell'atto sottoposto a controllo. Questo amplia sensibilmente il perimetro rispetto al passato, quando l'esclusione riguardava solo i profili direttamente presi in considerazione nel controllo.
Se un atto è stato sottoposto a controllo ed è stato registrato, diventa molto più difficile sostenere che chi lo ha adottato abbia agito con colpa grave in relazione al contenuto verificato: ciò che è stato validato ex ante non dovrebbe diventare ex post la base di una contestazione per colpa grave, salvo circostanze diverse o ulteriori.
Per i contratti PNRR la regola è ancora più stringente. Il legislatore amplia il novero dei contratti di appalto sottoponibili al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti, includendo i provvedimenti di aggiudicazione, anche provvisoria, e i provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento connessi all'attuazione del PNRR; in ogni caso, è espressamente esclusa la gravità della colpa per gli atti adottati in conformità ai pareri resi dalla Corte dei Conti.
La seconda esimente riguarda i pareri delle autorità competenti. L'art. 2 della L. 1/2026 potenzia la funzione consultiva della Corte dei Conti per i progetti PNRR e PNC di importo superiore a 1 milione di euro; le amministrazioni centrali possono richiedere pareri alla sezione centrale su questioni giuridiche applicabili a fattispecie concrete connesse all'attuazione del PNRR; quando l'atto è adottato in conformità al parere reso dalla Corte dei Conti, è esclusa in ogni caso la gravità della colpa del funzionario. Per gli enti territoriali — comuni, province, città metropolitane — la competenza è delle Sezioni regionali di controllo.
Come si protegge l'avvocato pubblico dalla responsabilità erariale sui contratti PNRR?
La protezione non è automatica: va costruita file per file, parere per parere.
Il primo strumento è richiedere tempestivamente che l'atto su cui si esprime — l'aggiudicazione, il provvedimento conclusivo della procedura di affidamento — sia sottoposto al controllo preventivo della Corte dei Conti. Decorso il termine previsto, i provvedimenti divengono esecutivi e si intendono registrati a tutti gli effetti, compreso quello dell'esclusione di responsabilità ai sensi dell'art. 1, comma 1 della L. 20/1994, come precisato dalla L. 1/2026.
Il secondo strumento è acquisire un parere dell'Avvocatura distrettuale dello Stato o, per le questioni PNRR di rilevanza generale, richiedere il parere consultivo della Corte dei Conti tramite la sezione regionale competente. Questo atto trasforma una scelta discrezionale esposta in una condotta conforme a parere di un'autorità competente: l'esimente opera per legge.
Il terzo strumento è la documentazione interna del parere. Non basta avere il visto o il parere: occorre che il parere dell'avvocato richiami esplicitamente l'atto di controllo preventivo o il parere dell'autorità consultata e spieghi perché la soluzione adottata ne è coerente applicazione. Un parere che ignora questi passaggi, anche se l'atto è stato registrato dalla Corte dei Conti, lascia aperta la questione del nesso causale tra il parere e l'eventuale danno.
Summum ius summa iniuria: applicare la norma nella sua massima rigidità, senza le cautele preventive che la stessa legge offre, è il danno maggiore che un avvocato pubblico può fare a sé stesso.
Il parere dell'Avvocatura dello Stato esclude la colpa grave dell'avvocato dell'ente?
La risposta è sì, ma con una precisazione che conta.
L'esimente opera quando la condotta è conforme al parere, non quando il parere è stato semplicemente acquisito agli atti. Se l'avvocato dell'ente riceve un parere dell'Avvocatura distrettuale e poi adotta una soluzione che se ne discosta — magari per pressioni interne o per ragioni di opportunità amministrativa — l'esimente non scatta. Il parere deve aver orientato la scelta, e questa catena causale deve essere leggibile nel fascicolo.
Lo stesso ragionamento vale per gli orientamenti giurisprudenziali prevalenti: il fatto che esista una giurisprudenza favorevole alla soluzione adottata riduce il rischio, ma solo se quell'orientamento era effettivamente prevalente al momento della decisione e il parere ne dava conto. Una sentenza isolata, citata a sostegno di una scelta controversa, non è sufficiente.
Un errore ricorrente che si vede nelle pratiche dello studio
Nelle pratiche che seguiamo che riguardano enti che gestiscono fondi PNRR, l'errore più frequente non è la scelta sbagliata: è l'assenza di traccia delle ragioni della scelta. L'avvocato dell'ente ha ragionato bene, ha consultato la giurisprudenza, ha parlato con i colleghi dell'Avvocatura distrettuale — ma nulla di tutto questo è nel fascicolo. Quando arriva la contestazione, diciotto o ventiquattro mesi dopo, ricostruire la documentazione a posteriori è impossibile e, processualmente, irrilevante.
Il fascicolo va costruito mentre si lavora, non quando si è già chiamati a rispondere. Una nota interna di tre pagine, scritta prima di emettere il parere, che riassume la questione giuridica, i precedenti consultati, l'eventuale confronto con l'Avvocatura distrettuale e le ragioni della soluzione adottata, vale più di qualsiasi difesa successiva.
L'avvocato pubblico che non documenta il proprio ragionamento preventivo costruisce una fragilità nascosta: un'esposizione che non vede finché non è troppo tardi.
Domande frequenti
Se l'ente non ha richiesto il visto preventivo, l'avvocato risponde comunque?
Il mancato ricorso al controllo preventivo non fa scattare automaticamente la colpa grave: la L. 1/2026 prevede anche altre esimenti, come la conformità a orientamenti giurisprudenziali prevalenti o a pareri di autorità competenti. Tuttavia, per i contratti PNRR sopra determinate soglie, la sottoposizione al visto è il percorso più sicuro perché l'esimente è espressa e automatica una volta ottenuta la registrazione.
L'obbligo di polizza assicurativa vale anche per l'avvocato dipendente dell'ente?
Sì. La L. 1/2026 prevede che chiunque gestisca risorse pubbliche con responsabilità erariale sottoscriva una polizza a copertura dei danni per colpa grave prima di assumere l'incarico; l'obbligo è stato differito al 1° gennaio 2027 dal decreto Milleproroghe. Per l'avvocato dipendente dell'ente che firma pareri su contratti PNRR il tema è concreto: il premio della polizza per colpa grave non può essere pagato dall'ente (art. 3, comma 59, legge n. 244/2007), quindi la copertura è a carico dell'avvocato, che deve verificare che sia effettiva e specifica per la funzione svolta.
Il visto della Corte dei Conti arriva sempre in tempo per i contratti PNRR?
La L. 1/2026 ha introdotto termini più stringenti per il controllo preventivo sui contratti PNRR, con la conseguenza che il decorso del termine, anche senza risposta della Corte, equivale a registrazione ed esplica gli effetti esimenti. Per questo, attivare tempestivamente il procedimento di controllo preventivo — senza attendere l'urgenza dell'ultima ora — è la mossa pratica più efficace che l'ufficio legale dell'ente possa fare.
Redazione - Staff Studio Legale MP
