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Su oltre diecimila procedimenti penali aperti ogni anno a carico di dipendenti pubblici per fatti connessi all'esercizio delle funzioni, una quota significativa si chiude con l'assoluzione o l'archiviazione. Per molti di questi lavoratori, la battaglia non finisce con il proscioglimento: comincia quella, spesso più estenuante, per ottenere il rimborso delle spese legali sostenute. Tempus regit actum — il momento in cui si agisce determina il regime applicabile — e oggi quel momento è cambiato in modo decisivo.
Rimborso spese legali dipendente pubblico prosciolto: cosa prevede la legge
L'art. 18 del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, stabilisce il diritto al rimborso delle spese legali per i dipendenti delle amministrazioni statali che siano stati sottoposti a procedimento penale per fatti connessi all'esercizio delle funzioni e si siano conclusi con sentenza di assoluzione, decreto di archiviazione o altra pronuncia che escluda la loro responsabilità. Il rimborso riguarda le spese di difesa effettivamente sostenute, nei limiti di congruità fissati dall'Avvocatura dello Stato — cioè l'ufficio legale pubblico che valuta quanto il compenso pagato all'avvocato privato fosse ragionevole rispetto al tariffario forense di riferimento, il D.M. 55/2014.
Per ottenere il rimborso occorrono tre condizioni: la connessione tra il fatto contestato e l'adempimento dei doveri d'ufficio, la conclusione favorevole del procedimento, e l'assenza di conflitto di interessi tra il dipendente e l'amministrazione. Su quest'ultimo punto, il TAR Calabria, Sez. I Catanzaro, con la sentenza 18 giugno 2026, n. 1174, ha ribadito che il conflitto di interessi si intende in senso sostanziale: non basta una tensione formale tra le posizioni, occorre che la condotta del dipendente si ponga in antinomia con la corretta esecuzione dei doveri istituzionali.
Il vecchio circolo vizioso: annullamento senza liquidazione
Il meccanismo tradizionale funzionava così. Il dipendente presentava la richiesta di rimborso all'amministrazione, che la trasmetteva all'Avvocatura dello Stato per il parere di congruità. Se l'Avvocatura riconosceva un importo inferiore rispetto alle spese effettivamente sostenute — e spesso lo faceva senza spiegare nel dettaglio i criteri di riduzione — il dipendente poteva impugnare il provvedimento davanti al TAR.
Qui stava il problema. Il giudice amministrativo, in ragione della natura tecnico-discrezionale del parere di congruità, non poteva sostituirsi su questioni attinenti al merito della stima, dovendo limitare il proprio sindacato ai soli casi di errore di fatto, illogicità, carenza di motivazione, incoerenza, irrazionalità o violazione delle norme di settore, senza quindi poter provvedere alla diretta determinazione dell'importo rimborsabile.
Il risultato concreto era paradossale: il TAR annullava il parere perché non motivato a sufficienza, ma non poteva dire quanto spettasse al dipendente. L'atto tornava all'Avvocatura, che riadottava un nuovo parere — a volte con le stesse conclusioni, a volte con motivazione appena più articolata. Il dipendente si ritrovava al punto di partenza, con un nuovo contenzioso da avviare e anni di attesa ulteriore.
La svolta: l'Adunanza Plenaria n. 3 dell'8 luglio 2026
L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 8 luglio 2026, n. 3, ha stabilito che, se in giudizio sono già presenti tutti gli elementi necessari, è il giudice stesso a poter fissare l'importo dovuto, senza ulteriori passaggi amministrativi.
La questione era stata deferita alla Plenaria dalla Sezione II con ordinanza 13 ottobre 2025, n. 8018, con riguardo alla quantificazione delle spese legali di cui il dipendente chiede il rimborso, relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità.
Il caso che aveva originato il rinvio riguardava un militare dell'Arma dei Carabinieri: la rimessione aveva ad oggetto un provvedimento del Ministero della Difesa e l'allegato parere di congruità dell'Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari recanti il parziale accoglimento dell'istanza di rimborso delle spese legali sostenute da un Carabiniere nell'ambito di un procedimento penale definito con sentenza di assoluzione perché "il fatto non sussiste".
La Plenaria ha chiarito che il sindacato del giudice resta ancorato ai vizi classici — errore di fatto, illogicità, carenza di motivazione, violazione del D.M. 55/2014 — ma, quando tali vizi sono riscontrati e gli atti del fascicolo contengono tutti gli elementi di calcolo necessari, il giudice non deve fermarsi all'annullamento. Può e deve determinare direttamente l'importo spettante.
Il punto che nessuno spiega: la documentazione decide tutto
Qui sta l'aspetto che i commenti generalisti trascurano, e che invece è decisivo nella pratica quotidiana.
La sentenza n. 3/2026 non garantisce automaticamente la liquidazione diretta in sentenza. La abilita, ma a una condizione precisa: che "in giudizio siano già presenti tutti gli elementi necessari". Tradotto: fatture del legale privato, parcella con specificazione delle voci di compenso per fase processuale, verbali di udienza che attestino l'attività svolta, e documentazione che permetta al giudice di applicare i parametri del D.M. 55/2014 — cioè il decreto ministeriale che fissa i criteri tariffari per la liquidazione dei compensi degli avvocati — senza dover disporre una nuova istruttoria.
Se questi documenti non sono nel fascicolo fin dal ricorso introduttivo, il giudice non ha gli strumenti per quantificare. Può annullare il parere incongruo, ma non può fissare l'importo: e il risultato è il vecchio circolo vizioso, identico a prima della sentenza Plenaria.
In pratica, chi deposita una documentazione completa e analitica già nell'atto di ricorso ottiene la liquidazione diretta. Chi si limita a impugnare il provvedimento senza allegare la base di calcolo si espone al rischio dell'annullamento con rinvio, che è esattamente la situazione che la Plenaria voleva superare.
Cosa fare concretamente: la checklist per il ricorso
Se sei un dipendente pubblico che ha ricevuto un parere di congruità ingiustificatamente basso, o se sei un avvocato che assiste uno di questi clienti, la sentenza n. 3/2026 offre uno strumento potente — ma richiede una preparazione precisa del ricorso.
Il fascicolo deve contenere: la fattura o la nota spese del legale privato, dettagliata per fasi (studio, introduzione del giudizio, istruttoria, decisione); il contratto di mandato o la lettera di incarico; i verbali delle udienze o, nel processo penale, il registro delle attività difensive; e una prospettazione analitica delle voci di compenso calcolate secondo il D.M. 55/2014, con indicazione del valore della controversia o, se non determinabile, dei parametri di complessità applicabili.
Il motivo di ricorso deve attaccare specificamente la carenza di motivazione del parere: non è sufficiente lamentare che la somma sia bassa, occorre dimostrare che il parere non indica quali criteri siano stati applicati per ridurre il compenso rispetto a quanto richiesto. Questo è il vizio che apre la porta alla liquidazione giudiziale diretta.
I tempi: il ricorso al TAR deve essere proposto entro sessanta giorni dalla notifica o dalla piena conoscenza del provvedimento di rimborso parziale. Il termine decorre dalla comunicazione formale all'interessato, non dalla data del parere interno.
Il confine del sindacato: cosa il giudice non può fare
La Plenaria non ha attribuito al giudice un potere sostitutivo pieno. Il giudice amministrativo non può decidere che l'Avvocatura ha sbagliato nel merito della stima e imporre la propria valutazione discrezionale. Può intervenire solo quando il parere è viziato da uno dei difetti classici: motivazione assente o apparente, errore di fatto, illogicità manifesta, violazione del D.M. 55/2014.
Questo significa che un parere motivato — anche se la motivazione porta a un risultato sfavorevole al dipendente — è molto più difficile da attaccare. La Plenaria, in questo senso, ha anche implicitamente sollecitato le Avvocature distrettuali a motivare meglio i propri pareri: un parere analitico, che spieghi voce per voce perché certe componenti della parcella non sono state riconosciute, resiste al sindacato giurisdizionale anche se il risultato è penalizzante per il dipendente.
Il confine è sottile ma preciso: il giudice controlla la legittimità della valutazione, non il suo merito.
Come scrisse Rudolf von Jhering, ogni diritto presuppone la lotta: nel campo del rimborso delle spese legali al dipendente pubblico prosciolto, quella lotta si vince prima dell'udienza, organizzando il fascicolo con la stessa cura che si riserverebbe alla difesa nel processo principale.
Domande frequenti
Come ottenere il rimborso delle spese legali se si è dipendenti pubblici prosciolti?
Occorre presentare domanda all'amministrazione di appartenenza allegando la sentenza di assoluzione, la documentazione delle spese sostenute e la prova del nesso tra il fatto contestato e le funzioni svolte. L'amministrazione trasmette la richiesta all'Avvocatura dello Stato per il parere di congruità. Se l'importo riconosciuto è inferiore al dovuto e il parere non è motivato adeguatamente, è possibile ricorrere al TAR entro sessanta giorni.
Il giudice può fissare l'importo del rimborso se l'Avvocatura dello Stato non motiva il parere?
Sì, dal luglio 2026. L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3 dell'8 luglio 2026, ha stabilito che il giudice amministrativo può determinare direttamente l'importo dovuto, senza rinviare l'atto all'Avvocatura, a condizione che tutti gli elementi di calcolo necessari siano già presenti nel fascicolo processuale.
Cosa fare se l'Avvocatura dello Stato rimborsa una cifra troppo bassa senza spiegazioni?
Verificare anzitutto che il parere di congruità contenga o meno l'indicazione dei criteri di riduzione applicati. Se la motivazione è assente o meramente formale, raccogliere tutta la documentazione della difesa penale (fatture, verbali, prospettazione tariffaria secondo D.M. 55/2014) e impugnare il provvedimento davanti al TAR competente. Presentare fin dal ricorso una memoria analitica con la quantificazione dell'importo spettante: è questa la condizione che permette al giudice di liquidare direttamente, senza ulteriori passaggi amministrativi.
Redazione - Staff Studio Legale MP
