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L'errore che quasi nessun operatore balneare si aspetta di commettere è questo: presentare un ricorso al TAR calcolando i termini come se si trattasse di un appalto pubblico, con i dimezzamenti tipici del rito super-accelerato, per poi scoprire di aver agito in modo del tutto inutile — o, peggio, di aver bruciato un'impugnazione applicando un rito sbagliato. La confusione tra rito ordinario e rito speciale in materia di concessione demaniale marittima non è una sottigliezza da addetti ai lavori: determina se il ricorso è ammissibile, entro quale termine va depositato, se è possibile proporre ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. Una scelta di rito errata non si corregge.
Con la sentenza 26 giugno 2026 n. 5081, il Consiglio di Stato, Sez. VII, ha messo un punto fermo su una questione che per anni ha alimentato incertezza nelle aule dei tribunali amministrativi: le concessioni di aree del demanio marittimo hanno natura funzionale e non contrattuale, con la conseguenza che ad esse non si applicano né il Codice dei contratti pubblici né le regole processuali speciali previste dagli artt. 119 e 120 del Codice del Processo Amministrativo. Il rito applicabile è quello ordinario.
Perché la confusione era così diffusa — e perché la sentenza n. 5081/2026 la risolve
L'equivoco nasce da una somiglianza di superficie. Quando un Comune bandisce una procedura comparativa per l'assegnazione di una concessione balneare, l'iter ricorda quello di una gara d'appalto: avviso pubblico, criteri di selezione, valutazione delle offerte, aggiudicazione. Da qui la tentazione — spesso assecondatada avvocati meno avvezzi al diritto demaniale — di ricondurre il tutto al perimetro degli appalti pubblici e quindi ai riti del CPA accelerati.
Il Consiglio di Stato ha ribadito invece che all'istituto della concessione di beni demaniali non si applica il Codice dei contratti pubblici, in quanto si tratta di un contratto attivo escluso ai sensi dell'art. 13 del medesimo Codice. La logica è chiara: nella concessione demaniale è la Pubblica Amministrazione a cedere l'uso di un bene proprio in cambio di un canone; non è l'amministrazione che acquista un servizio o un'opera. Il rapporto è invertito rispetto agli appalti.
Su tali basi, il Collegio ha escluso categoricamente che nel caso relativo alle concessioni di aree del demanio marittimo possano trovare applicazione le regole processuali di cui agli artt. 119 e 120 del CPA.
Questo approdo non è improvvisato. La Sez. V del Consiglio di Stato aveva già affrontato la questione: per giurisprudenza pacifica, l'applicabilità dei principi del Codice degli appalti alle procedure comparative per il rilascio delle concessioni demaniali non comporta la conseguente diretta assoggettabilità al rito speciale di cui agli artt. 119 e 120 CPA, non trattandosi di un affidamento assimilabile a una concessione di servizi, dal momento che con la concessione demaniale si instaura con la pubblica amministrazione un rapporto cosiddetto attivo, in forza del quale alla stessa viene corrisposto un canone annuo al pari di una locazione commerciale (cfr., tra molte, Cons. St., Sez. V, 18 ottobre 2019 n. 7398).
Ancora più incisivo è il passaggio relativo alla natura eccezionale del rito abbreviato: è stato rimarcato che "la disciplina sulla riduzione dei termini, attesa la sua natura eccezionale, e dato che implica decadenze, è di stretta interpretazione" (Cons. di Stato, Sez. VI, 28 maggio 2015, n. 2679); pertanto, essa trova applicazione in via esclusiva nelle ipotesi tassativamente previste dall'art. 120 CPA.
Il principio tempus regit actum vale in pieno anche qui: se al momento della proposizione del ricorso il rito applicabile è quello ordinario, è su quella cadenza che si costruisce l'intera strategia difensiva. Anticiparla o confonderla ha conseguenze irreparabili.
Termini, passi e strumenti processuali: cosa cambia in concreto per l'operatore balneare
La ricaduta pratica della sentenza n. 5081/2026 si articola su tre livelli.
Il primo riguarda i termini di impugnazione. Nel rito speciale degli appalti (art. 120 CPA), il ricorso principale va proposto entro trenta giorni dalla pubblicazione del provvedimento di aggiudicazione o dalla sua comunicazione individuale. Nel rito ordinario, il termine è di sessanta giorni dalla notifica o dalla piena conoscenza del provvedimento lesivo. Per un concessionario balneare che intenda impugnare un diniego di rinnovo, una revoca anticipata o l'aggiudicazione a un terzo in esito a procedura comparativa, quei trenta giorni di differenza non sono un dettaglio: possono essere il tempo necessario per raccogliere documentazione, individuare i vizi, consultare un tecnico sulla legittimità della perizia.
Il secondo livello riguarda la ammissibilità del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. L'art. 120, comma 6, CPA preclude espressamente la proposizione del ricorso straordinario nelle materie soggette al rito speciale degli appalti. Poiché la concessione demaniale marittima rimane nel perimetro del rito ordinario, il ricorso straordinario resta uno strumento percorribile — con termine di centoventi giorni — per chi voglia un mezzo di tutela alternativo al TAR, meno oneroso in termini di costi e di formalità procedurali. Questa apertura è tutt'altro che marginale per le piccole imprese balneari, spesso sprovviste di risorse per reggere un contenzioso ordinario di primo e secondo grado.
Il terzo livello concerne la sospensiva cautelare. Nel rito super-accelerato degli appalti, la domanda cautelare ha una cadenza compressa e il contraddittorio è fortemente ridotto. Nel rito ordinario, il giudice può concedere misure cautelari con le forme ordinarie degli artt. 55 e seguenti CPA, con la possibilità di chiedere la sospensiva monocratica in caso di estrema urgenza e poi il riesame collegiale. Si tratta di un presidio più articolato, con maggiori possibilità per il ricorrente di rappresentare la propria posizione prima che il provvedimento produca effetti irreversibili.
Vale la pena soffermarsi su un aspetto che nella pratica viene spesso sottovalutato. Quando la procedura comparativa per l'assegnazione di una spiaggia viene svolta applicando principi mutuati dal Codice dei contratti — trasparenza, parità di trattamento, pubblicità — alcuni operatori desumono che anche il rito processuale per impugnarla debba essere quello degli appalti. Questo ragionamento, per quanto comprensibile nella sua logica, è stato esplicitamente smentito dalla giurisprudenza. I principi sostanziali che governano la gara e le regole processuali per impugnarla sono piani distinti: l'uno non determina l'altro. La Sez. VI del Consiglio di Stato aveva già avvertito nel 2015 che le norme sui termini abbreviati, proprio perché comportano decadenze, non si prestano ad applicazione analogica o estensiva. La sentenza n. 5081/2026 conferma e rafforza quell'insegnamento.
Un ulteriore profilo pratico riguarda il dies a quo del termine di impugnazione. Nel rito ordinario applicabile alle concessioni demaniali, il termine dei sessanta giorni decorre dalla notifica individuale del provvedimento lesivo ovvero, in mancanza, dalla piena conoscenza dello stesso. Il punto critico è qui: in materia di procedura comparativa balneare, la "piena conoscenza" non coincide necessariamente con la pubblicazione dell'esito nell'albo pretorio. L'operatore che intenda impugnare ha l'onere di attivarsi per acquisire conoscenza degli atti, eventualmente mediante accesso documentale, prima che la piena cognizione della lesione subita venga presunta dalla giurisprudenza. Attendere passivamente, confidando che il termine non decorra fino alla notifica formale, è un rischio che può costare la decadenza.
Come ricordava il giurista Rudolf von Jhering, il diritto non protegge chi dorme sui propri interessi: vigilantibus iura subveniunt. La massima si attaglia perfettamente a questa materia, dove il rispetto dei termini processuali non è adempimento burocratico ma condizione di sopravvivenza del ricorso.
Sul piano sistematico, la sentenza n. 5081/2026 ribadisce la distinzione tra concessione di beni pubblici e concessione di servizi, un confine che la legislazione degli ultimi anni ha talvolta reso meno netto. La natura demaniale del bene non muta per il fatto che sulla spiaggia si eserciti un'attività imprenditoriale: il fondamento del rapporto rimane la fruizione di un bene pubblico la cui titolarità non si trasferisce mai al privato. È questa natura funzionale — e non contrattuale in senso pieno — che esclude l'applicazione del Codice dei contratti pubblici e, conseguentemente, dei suoi annessi riti processuali speciali.
Resta aperta una questione che la sentenza non affronta direttamente ma che la prassi pone con frequenza: cosa accade quando una procedura comparativa per l'assegnazione di una concessione demaniale viene espressamente condotta dall'amministrazione con integrale applicazione del Codice dei contratti, ad esempio richiamando esplicitamente nel bando le norme del D.Lgs. 36/2023? In quel caso, il rito applicabile per le impugnazioni segue la qualificazione sostanziale dell'atto — funzionale, demaniale — oppure si adegua alle scelte formali dell'amministrazione? La risposta non è univoca, e proprio in questo spazio interpretativo si annidano i rischi maggiori per chi agisce in giudizio senza una lettura attenta del titolo concessorio e degli atti di gara.
Questa è la zona grigia che il contenzioso dei prossimi mesi metterà alla prova: la sentenza n. 5081/2026 ha stabilito la regola generale, ma la sua applicazione ai casi-limite — dove l'amministrazione abbia mutuato integralmente le forme degli appalti — richiederà ancora lavoro interpretativo. Un motivo in più per non affrontare questi giudizi senza una valutazione tecnica puntuale, fin dal momento in cui si riceve il provvedimento da impugnare.
Redazione - Staff Studio Legale MP
