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C'è una convinzione che circola tra i proprietari di immobili colpiti da un ordine di demolizione: se l'abuso c'è davvero, l'ordinanza non può essere messa in discussione sul piano formale. È una convinzione comprensibile, ma profondamente errata. Il vizio di incompetenza dell'organo emanante è un vizio pregiudiziale e assorbente: significa che il giudice amministrativo lo esamina per primo e, se lo riscontra, annulla il provvedimento senza neppure entrare nel merito dell'abuso contestato.
Due recentissime pronunce lo ribadiscono con chiarezza. Cons. Stato, Sez. V, sent. 10 luglio 2026, n. 5551, Pres. Caringella, Est. Picardi, ha affermato che l'ordinanza di demolizione di opere abusive è un atto di gestione amministrativa e, come tale, rientra nella competenza dei dirigenti, ovvero, nei Comuni privi di dirigenza, dei responsabili degli uffici e dei servizi. La pronuncia fa sistema con TAR Calabria, Sez. staccata di Reggio Calabria, sent. 9 luglio 2026, n. 520, che ha annullato un'ordinanza di demolizione adottata dal Sindaco perché il Comune non aveva dimostrato la legittima attribuzione al primo cittadino delle funzioni amministrative in materia di vigilanza edilizia. In quel caso, il provvedimento riguardava una veranda e un muro di cinta privi di titolo edilizio: opere abusive, probabilmente, ma l'ordinanza è caduta ancor prima che il TAR esaminasse se lo fossero davvero.
Chi è competente ad emettere un ordine di demolizione nel Comune?
Per rispondere occorre leggere l'art. 107 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 — il Testo Unico degli Enti Locali (TUEL) — e gli artt. 27 e 31 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 — il Testo Unico dell'Edilizia. Il TUEL disegna un'architettura istituzionale fondata sulla netta separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa: gli organi di governo (Sindaco, Giunta, Consiglio) fissano gli obiettivi, i dirigenti — o i responsabili degli uffici e dei servizi negli enti privi di dirigenza — li realizzano attraverso atti gestionali. L'ordinanza di demolizione rientra a pieno titolo in questa seconda categoria: è un provvedimento repressivo a contenuto vincolato, adottato nell'esercizio di funzioni tecnico-amministrative di vigilanza edilizia.
Il Sindaco, nel sistema disegnato dal TUEL, è organo di indirizzo e non di gestione. Quando firma un'ordinanza di demolizione, scavalca la linea che il legislatore ha tracciato con precisione. Il provvedimento nasce già viziato.
L'ordinanza di demolizione firmata dal Sindaco è valida?
Ordinariamente, no. Esistono tuttavia tre situazioni distinte in cui il vizio di incompetenza può manifestarsi in modo diverso, e che è utile conoscere prima di decidere come agire.
Primo caso: firma diretta del Sindaco senza alcun atto di avocazione. È il caso più frequente e più grave. Il Sindaco firma l'ordinanza senza che vi sia stato alcun formale provvedimento di avocazione o di assegnazione delle funzioni gestionali. Il vizio è immediato, manifesto, e per giurisprudenza consolidata non sanabile. Come chiarito dal TAR Calabria nella sentenza n. 520/2026, il Comune non può nemmeno invocare l'art. 21-octies della Legge 7 agosto 1990, n. 241 per salvare l'atto: quella disposizione — che rende non annullabili i provvedimenti adottati in violazione di norme sul procedimento quando il contenuto non avrebbe potuto essere diverso — non si applica ai vizi di incompetenza, che attengono alla validità della manifestazione di volontà dell'amministrazione e non a mere irregolarità formali del procedimento.
Secondo caso: Comune privo di dirigenti, ma senza formale atto di assegnazione. Nei Comuni di piccole dimensioni privi di personale con qualifica dirigenziale, l'art. 109 del TUEL consente che le funzioni gestionali siano attribuite al Sindaco. Ma questa attribuzione deve essere formale, motivata e documentabile: non è sufficiente che il Comune sia piccolo o che di fatto non vi siano dirigenti. L'amministrazione deve dimostrare — e la prova è a suo carico — l'effettiva assenza di un responsabile di servizio o di area tecnica a cui le funzioni siano state regolarmente assegnate. Se tale dimostrazione manca, il vizio persiste.
Terzo caso: avocazione formale ma priva di adeguata motivazione. Anche quando esiste un atto di avocazione o di assegnazione, esso deve essere motivato in relazione alle specifiche ragioni che giustificano lo spostamento della competenza dall'organo gestionale all'organo politico. Un'avocazione generica, o formulata con motivazione apparente, espone comunque il provvedimento finale al rischio di annullamento.
Come si impugna un'ordinanza di demolizione illegittima per incompetenza?
Il termine per ricorrere al TAR è di sessanta giorni dalla notifica o dalla piena conoscenza dell'ordinanza. È un termine perentorio: la sua scadenza preclude ogni possibilità di contestazione in sede giurisdizionale amministrativa. In alternativa, è esperibile il ricorso straordinario al Capo dello Stato nel termine di centoventi giorni, ma quest'ultimo strumento — già oggetto di recenti modifiche normative — presenta limiti e condizioni di proponibilità specifici.
Sul piano strategico, il vizio di incompetenza va eccepito come motivo principale e assorbente: la giurisprudenza riconosce al giudice la possibilità — e talvolta il dovere — di definire il giudizio su questo profilo senza esaminare gli altri. Questo significa che, ottenuto l'annullamento, il procedimento non si chiude necessariamente a favore del proprietario dell'immobile. È il punto che in molti sottovalutano.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2930/2026, ha ribadito — in materia di ordine di demolizione e acquisizione gratuita al patrimonio comunale — che l'annullamento del provvedimento per vizio formale non determina alcuna sanatoria delle opere abusive e non preclude al Comune di adottare, questa volta nella forma corretta e da parte dell'organo competente, un nuovo provvedimento repressivo. Come confermato anche dalla pronuncia del TAR Calabria n. 520/2026, l'annullamento dell'ordinanza non comporta il riconoscimento della regolarità edilizia delle opere.
Questo profilo è il più insidioso. L'annullamento per incompetenza restituisce al proprietario tempo e spazio procedurale — e può essere decisivo per accedere a strumenti di regolarizzazione che nel frattempo siano diventati praticabili — ma non è, di per sé, una soluzione definitiva alla contestazione edilizia. Vigilantibus iura subveniunt: il diritto soccorre chi è vigile, non chi si limita ad aspettare che il provvedimento annullato resti senza seguito.
C'è una riflessione che merita attenzione e che la giurisprudenza più recente sembra non svolgere fino in fondo. Il vizio di incompetenza relativa — quello che si produce quando un organo della stessa amministrazione esercita funzioni riservate a un organo diverso — è stato storicamente ritenuto meno grave dell'incompetenza assoluta (che si produce quando un intero ramo dell'amministrazione invade la sfera di un altro). Eppure, nella materia edilizia, la distinzione tra organo politico e organo gestionale assume un valore costituzionale che trascende la mera ripartizione funzionale: la separazione tra politica e amministrazione serve anche a garantire l'imparzialità dell'azione pubblica, presidio sancito dall'art. 97 della Costituzione. Un Sindaco che firma un'ordinanza di demolizione contro uno specifico proprietario esercita un potere che — almeno in astratto — potrebbe essere condizionato da valutazioni di opportunità politica. Il dirigente, in quanto soggetto tecnico e non elettivo, offre una garanzia strutturale di terzietà che il TUEL ha inteso preservare con precisione. La giurisprudenza annulla correttamente il provvedimento, ma raramente si sofferma su questo profilo di garanzia soggettiva per il destinatario dell'atto.
Come scriveva Montale, "ciò che non siamo, ciò che non vogliamo" è spesso il perimetro entro cui si gioca la partita più importante. Nel diritto amministrativo, la competenza è esattamente questo: il perimetro entro cui un potere pubblico è legittimo e fuori dal quale diventa arbitrio, anche quando le intenzioni sono corrette.
Per chi riceve un'ordinanza di demolizione, la prima verifica da compiere — prima ancora di analizzare le misure dell'abuso o la natura delle opere — è quella sulla firma in calce al provvedimento e sull'organo che lo ha adottato. È un controllo tecnico che richiede pochi minuti ma che può cambiare l'esito dell'intera vicenda.
Redazione - Staff Studio Legale MP
