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Un Comune piemontese partecipa, insieme ad altri enti pubblici locali, a una società per azioni che si occupa di formazione professionale. Gli amministratori della società prendono decisioni discutibili, la società va in dissesto e gli enti soci perdono il valore delle loro quote. La Procura della Corte dei conti apre un fascicolo e chiede la condanna degli amministratori per danno erariale. Fin qui la storia sembra classica. Il problema è che la Corte dei conti non aveva giurisdizione. Le Sezioni Unite della Cassazione, con la sentenza n. 23220 del 14 luglio 2026, l'hanno chiarito in modo netto.
Danno erariale società partecipata: il principio che cambia la prospettiva
Con la decisione n. 23220 del 14 luglio 2026, le Sezioni Unite della Cassazione hanno affrontato il tema del quando gli amministratori di una società partecipata pubblica possono rispondere davanti alla Corte dei conti per danno erariale, ribadendo e precisando i confini della giurisdizione contabile e distinguendo nettamente tra danno alla società e danno arrecato direttamente all'ente pubblico socio.
Il principio è questo: la semplice qualità di socio rivestita dallo Stato o da un ente pubblico non è di per sé sufficiente a radicare la giurisdizione erariale sull'azione di responsabilità; al di fuori delle ipotesi di società in house e società legali, il danno cagionato alla società a causa della mala gestio degli amministratori non può essere ritenuto danno erariale, consistente nel pregiudizio cagionato all'ente pubblico in maniera diretta.
Detto in parole immediate: il patrimonio della società partecipata non è il patrimonio del Comune. Sono due cose distinte. I danni arrecati alla società dalla mala gestio degli amministratori o da atti illeciti imputabili ai suoi organi o dipendenti non costituiscono danno erariale, poiché incidono sul patrimonio della società, soggetto alle regole di diritto privato, e non direttamente su quello del socio pubblico.
Il caso Csea spa e i tre scenari in cui la Corte dei conti non è competente
La vicenda nasce dal dissesto di Csea spa (Consorzio per lo sviluppo dell'elettronica e dell'automazione), società partecipata da enti pubblici piemontesi che operava nel settore della formazione professionale. La giurisdizione della Corte dei conti non può essere affermata quando il rapporto di servizio non sia personalmente riferibile agli amministratori o ad altri soggetti investiti di cariche sociali; la Corte ha quindi provveduto a cassare la sentenza della Corte dei conti per difetto di giurisdizione.
Dalla sentenza e dal quadro giurisprudenziale che la sorregge emergono tre scenari precisi in cui il danno erariale in una società partecipata non radica la competenza del giudice contabile.
Primo scenario: la partecipazione pubblica è solo finanziaria e la società opera in concorrenza di mercato. Qui la perdita di valore delle quote colpisce il patrimonio della società, non direttamente quello dell'ente. L'azione va proposta davanti al tribunale civile, nelle forme dell'azione sociale di responsabilità o di quella dei soci ex art. 2393 bis c.c.
Secondo scenario: la società non è in house e il danno non si traduce in un esborso diretto e immediato per l'ente-socio. Anche se il Comune ha versato capitale e quel capitale è stato dilapidato, il percorso per qualificarlo come danno erariale diretto è stretto. Per configurare un danno erariale in una società partecipata, il pregiudizio deve colpire direttamente il patrimonio dell'ente pubblico, oppure la società deve essere qualificabile come in house; in assenza di queste condizioni, la competenza è del giudice civile ordinario.
Terzo scenario: la società appare in house sulla carta — è formalmente inserita nell'elenco delle partecipate in house — ma il controllo analogo, cioè il potere di direzione effettiva che l'ente esercita sulla società come se fosse un proprio ufficio interno, non è stato mai concretamente esercitato. Su questo terzo caso conviene soffermarsi perché è quello su cui si giocano le difese più rilevanti.
Il punto che nessuno affronta: il controllo analogo effettivo, non quello formale
Molti commentatori si fermano all'affermazione astratta: "la partecipazione pubblica non basta". Chi gestisce questi contenziosi in concreto sa che il vero nodo si sposta sulla qualificazione della società come in house al momento del fatto contestato. E qui la distinzione tra controllo analogo formale e controllo analogo effettivo diventa decisiva.
Ai fini della configurabilità di una società in house e della conseguente affermazione della giurisdizione della Corte dei conti, occorre verificare la sussistenza del controllo analogo, inteso come potere di comando direttamente esercitato sulla gestione dell'ente stesso, con modalità e intensità non riconducibili ai diritti e alle facoltà che normalmente spettano al socio.
Non basta che lo statuto preveda il controllo. Non basta che l'ente sia formalmente inserito tra i soci controllanti. La giurisprudenza più recente esige che quel controllo sia stato davvero esercitato, in concreto, nel periodo in cui si sono verificate le condotte contestate agli amministratori.
In caso di società in house devono risultare da precise disposizioni statutarie, in vigore al momento in cui risale la condotta ipotizzata come illecita, i seguenti tre presupposti: partecipazione totalitaria da parte di enti pubblici e divieto di cessione delle partecipazioni a privati; svolgimento di attività almeno prevalente in favore degli enti soci; controllo analogo a quello degli enti sui propri uffici con prevalenza sulle ordinarie forme civilistiche.
Se l'assemblea dei soci non si è mai riunita per impartire direttive al CdA, se le delibere di indirizzo previste dallo statuto non sono state adottate, se il Comune non ha mai esercitato il voto di indirizzo su operazioni di rilievo strategico — in quel caso il controllo analogo era sulla carta ma non nella realtà. E questo è il punto su cui concentrare la difesa: la Corte dei conti non diventa competente per il fatto che la società fosse teoricamente in house, se il controllo non è mai stato realmente esercitato.
Summum ius summa iniuria: applicare meccanicamente la giurisdizione contabile a ogni perdita subita da una partecipata porta a esiti opposti alla tutela dell'erario, costringendo gli enti a inseguire condanne in sede sbagliata mentre il termine di prescrizione corre anche davanti al giudice civile.
Gli amministratori di una società partecipata dal Comune rispondono davanti alla Corte dei conti?
Non automaticamente. La semplice presenza di una partecipazione pubblica non trasforma automaticamente il danno subito dalla società in danno erariale; la società di capitali mantiene una propria personalità giuridica e un proprio patrimonio. Gli amministratori possono rispondere davanti alla Corte dei conti solo se la società è una vera in house o se il danno ha colpito direttamente e immediatamente il bilancio dell'ente pubblico socio, senza passare per il patrimonio della società come soggetto distinto.
Quando scatta la giurisdizione contabile per danno erariale in una partecipata?
La giurisdizione della Corte dei conti scatta in due ipotesi precise. La prima: la società è un'autentica in house providing, con i tre requisiti cumulativi verificati in concreto (partecipazione integralmente pubblica, attività prevalente a favore dei soci, controllo analogo effettivo). La Corte dei conti ha giurisdizione sull'azione di responsabilità quando tale azione sia diretta a far valere la responsabilità degli organi sociali per danni da essi cagionati al patrimonio di una società in house, per tale dovendosi intendere quella costituita da uno o più enti pubblici per l'esercizio di pubblici servizi, di cui esclusivamente tali enti possano essere soci, che statutariamente esplichi la propria attività prevalente in favore degli enti partecipanti e la cui gestione sia per statuto assoggettata a forme di controllo analoghe a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici.
La seconda: il danno ha inciso direttamente sul bilancio dell'ente-socio, ad esempio attraverso esborsi impropri che l'ente ha effettuato in favore della partecipata oppure attraverso fideiussioni o garanzie che sono state escusse. In questo caso il pregiudizio è immediato e diretto per l'ente, e non mediato dalla perdita di valore delle quote.
Differenza tra danno alla società partecipata e danno erariale all'ente pubblico
La distinzione è il cuore della sentenza n. 23220/2026 e vale la pena tradurla in cifre plausibili. Immaginiamo che una Srl partecipata al 60% da un Comune registri perdite per un milione di euro a causa di una gestione dissennata. Il valore della partecipazione del Comune si riduce di 600.000 euro. Questo è un danno alla società, riflesso indirettamente nel patrimonio del Comune come erosione del valore della quota. Non è danno erariale diretto: il giudice competente è il tribunale civile ordinario.
Se invece il Comune, per coprire le perdite della Srl, ha erogato trasferimenti non dovuti di 300.000 euro dalla propria cassa, quella somma è uscita direttamente dal bilancio comunale: qui il danno erariale è diretto e la Corte dei conti può essere competente.
Se la società è longa manus del Comune, il danno subito dalla società e il danno erariale subito dall'ente sono sostanzialmente la stessa lesione patrimoniale osservata da due angolazioni processuali. Ma questa sovrapposizione vale solo per le vere in house, non per tutte le partecipate. Parallelamente, con l'ordinanza n. 24765 del 2026 le Sezioni Unite si pronunciano sul presidente del consiglio di amministrazione di una società in house condannato per danno erariale, confermando l'autonomia dei due giudizi e la persistenza della giurisdizione contabile nelle vere ipotesi di in house.
Come osservava Luigi Ferrajoli, il garantismo — applicato alla responsabilità pubblica — non significa impunità ma certezza del giudice e della regola. Sbagliare il foro significa costruire una responsabilità su fondamenta instabili, destinate a franare sull'eccezione di giurisdizione.
Cosa fare in pratica: tre mosse per l'ufficio legale dell'ente
Quando un ente locale valuta un'azione risarcitoria contro gli amministratori di una propria partecipata, l'ufficio legale deve rispondere a tre domande prima di scegliere il giudice.
Prima domanda: la società era davvero in house al momento del fatto? Non basta il dato formale dell'iscrizione nell'elenco o la previsione statutaria. Occorre ricostruire la storia concreta del controllo analogo: le delibere del socio pubblico adottate in quel periodo, le riunioni del comitato di controllo, le direttive impartite al CdA e le risposte ricevute. Se questa documentazione è lacunosa o assente, il controllo analogo non era effettivo e la Corte dei conti non è il giudice giusto.
Seconda domanda: il danno ha colpito direttamente il bilancio dell'ente o solo il valore della partecipazione? La risposta cambia il foro e cambia anche la legittimazione attiva: l'azione civile può essere esercitata anche dall'ente come socio, nei limiti dell'art. 2393 bis c.c., se ricorrono i presupposti.
Terza domanda: i tempi di prescrizione sono compatibili con la scelta del giudice? La prescrizione dell'azione di responsabilità davanti alla Corte dei conti e quella davanti al giudice civile non coincidono. Scegliere male il giudice non è solo un errore processuale: può significare che, al momento della riassunzione davanti al giudice corretto, l'azione si è già prescritta.
Domande frequenti
Un Comune può agire davanti al tribunale civile contro gli amministratori della propria partecipata anche se non è una in house?
Sì. L'ente-socio può esercitare l'azione sociale di responsabilità ai sensi dell'art. 2393 bis c.c., che consente ai soci che rappresentino almeno il 20% del capitale — soglia che può essere ridotta dallo statuto — di agire direttamente contro gli amministratori per i danni causati alla società. Il Comune può usare questa strada anche quando il danno non è qualificabile come erariale diretto.
Cosa succede se la Procura contabile avvia il procedimento ma la società non era in house? Il rischio è solo la perdita di tempo?
Non solo. L'eventuale sentenza di condanna della Corte dei conti, se impugnata per difetto di giurisdizione, viene cassata senza rinvio, come avvenuto nel caso Csea. Significa anni di procedimento azzerati, e nel frattempo i termini di prescrizione per l'azione civile possono essere scaduti o quasi. Il danno procedimentale è concreto e può diventare irreversibile.
La legge di riforma dell'ordinamento forense approvata nel 2026 ha cambiato qualcosa per gli avvocati degli uffici legali degli enti che gestiscono partecipate?
La L. n. 137/2026, in vigore dal 16 agosto 2026, ha aperto nuove compatibilità per gli avvocati di enti pubblici, consentendo loro di assumere cariche negli organi gestori di società a capitale pubblico, enti e consorzi, nei limiti della disciplina attuativa. Chi ricopre o ha ricoperto simili incarichi deve ora valutare con attenzione le implicazioni in tema di responsabilità, anche alla luce del riparto di giurisdizione chiarito dalla sentenza n. 23220/2026: sapere davanti a quale giudice si risponderà non è un dettaglio secondario.
Redazione - Staff Studio Legale MP
