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L'avviso era arrivato a fine 2024: il Comune di Piacenza aveva deciso di sopprimere la posizione dirigenziale dell'avvocatura civica, affidandone il coordinamento a un avvocato inquadrato come elevata professionalità — una qualifica funzionale, non dirigenziale — e nel contempo aveva attribuito la direzione formale dell'ufficio a un dirigente di un settore completamente diverso, quello della Prevenzione. La dirigente avvocato cassazionista storicamente al vertice dell'ufficio ha impugnato gli atti davanti al TAR di Parma, che nel marzo 2025 le ha dato ragione. Il Comune ha appellato. Il Consiglio di Stato ha accolto integralmente l'appello del Comune, riformando la precedente sentenza del TAR e confermando la piena legittimità della riorganizzazione dell'avvocatura civica approvata dalla Giunta nel 2024.
La sentenza, la n. 963 del 6 febbraio 2026, Sez. V, è quella che ogni responsabile di ufficio legale di un ente locale dovrebbe leggere adesso: non perché dia ragione a chi vuole «declassare» l'avvocatura, ma perché fissa le condizioni precise entro cui la scelta è lecita — e quelle condizioni sono più stringenti di quanto sembri a prima lettura.
Il responsabile dell'ufficio legale del comune deve essere un dirigente?
No. L'art. 23 della L. n. 247/2012 prevede che agli avvocati degli uffici legali degli enti pubblici debba essere assicurata piena indipendenza e autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali, ma non richiede che al responsabile venga riconosciuta la qualifica dirigenziale, dato che nessuna norma o principio pone una tale condizione. La risposta della Quinta Sezione è, su questo punto, netta e senza riserve.
La decisione afferma un principio chiaro: non esiste alcuna norma che imponga che il coordinamento dell'avvocatura comunale debba essere affidato a un dirigente; le scelte compiute dall'Amministrazione rientrano nella discrezionalità organizzativa dell'ente e sono pienamente conformi alla legge.
Il Consiglio di Stato, peraltro, non inventa nulla: la pronuncia si colloca in continuità con un suo precedente del 2023 e con l'interpretazione consolidata per cui la fonte della garanzia di autonomia non è la qualifica contrattuale del responsabile, ma la posizione dell'ufficio nell'organigramma.
Cosa dice la legge sull'autonomia degli avvocati degli enti locali
L'art. 23, L. 31 dicembre 2012, n. 247 — la legge sull'ordinamento forense — è la norma cardine. Stabilisce che gli avvocati degli uffici legali degli enti pubblici, iscritti in un elenco speciale annesso all'albo, hanno diritto a piena indipendenza e autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell'ente. La responsabilità dell'ufficio deve essere affidata a un avvocato iscritto nell'elenco speciale, che esercita le proprie funzioni in conformità con i principi della legge professionale.
La decisione si fonda sull'interpretazione dell'art. 23 della legge 247/2012, che impone l'autonomia e l'indipendenza dell'ufficio legale e dei professionisti a esso assegnati, ma non richiede espressamente la qualifica dirigenziale del responsabile; l'iscrizione nell'elenco speciale presuppone la stabile costituzione dell'ufficio e l'attribuzione esclusiva degli affari legali, non già un determinato inquadramento organizzativo.
Il punto che molti commentatori trascurano è la parola «esclusiva»: l'avvocato dell'ente deve trattare solo affari legali. Quando un Comune affida il coordinamento formale dell'avvocatura a un dirigente che si occupa di tutt'altro — Prevenzione, Patrimonio, Tributi — viola questo requisito non perché quella persona non sia dirigente, ma perché è estranea alla materia legale. Summum ius summa iniuria: applicare la norma in modo formalmente corretto, mantenendo il titolo «dirigente» sopra l'ufficio legale, può produrre l'esito opposto a quello che la norma vuole garantire.
Avvocatura comunale senza qualifica dirigenziale: il vero problema è l'organigramma
Qui sta il cuore della sentenza n. 963/2026, il punto che i blog generalisti non sviluppano.
Il Consiglio di Stato non dice che la qualifica non conta mai. Dice che non è una condizione necessaria, ma non dice che la struttura dell'ufficio sia irrilevante. La legittimità della scelta organizzativa — affidare la responsabilità a un avvocato di categoria D o di elevata professionalità, senza qualifica dirigenziale — dipende da una condizione strutturale precisa: l'indipendenza e l'autonomia dell'avvocatura civica, caposaldo della legge n. 247/2012, è garantita dalla rispondenza diretta al vertice decisionale dell'Ente (Sindaco), al di fuori di ogni altra intermediazione, a prescindere dalla sussistenza o meno della qualifica dirigenziale in capo al suo responsabile.
«Al di fuori di ogni altra intermediazione» non è una formula retorica. Significa che l'ufficio legale non può essere incardinato sotto un dirigente amministrativo che si occupa di materie diverse, anche se quell'ufficio è formalmente «autonomo» nel suo funzionamento quotidiano. La catena gerarchica conta: se per parlare con il sindaco o con il direttore generale l'avvocato responsabile deve passare attraverso un dirigente interposto — il dirigente del settore servizi generali, per intenderci — quella intermediazione rompe l'autonomia che la legge esige.
Il caso Piacenza è andato bene al Comune, ma solo perché la nuova struttura garantiva, nella sostanza, il rapporto diretto con il vertice. La sentenza, in linea con un precedente del 2023, conferma che l'indipendenza dell'avvocatura civica, prevista dalla legge 247/2012, è garantita dal rapporto diretto con il vertice dell'ente, a prescindere dalla qualifica dirigenziale del responsabile.
Diverso è il caso in cui un ente sopprime la qualifica dirigenziale e contestualmente subordina l'ufficio legale a un dirigente di settore estraneo alla materia. Il TAR Emilia-Romagna, sez. staccata di Parma, con sentenza n. 106 del 14 marzo 2025, aveva affrontato proprio questa ipotesi, ribadendo come a capo dell'avvocatura civica debba essere individuata una figura che risponde direttamente ai vertici, non essendo possibile conferirne la titolarità a un dipendente apicale in sottordine rispetto a un dirigente dell'amministrazione; nel caso esaminato era stata soppressa la posizione di dirigente avvocato cassazionista esistente, declassando tale posizione a ufficio subordinato sottoposto ad altra struttura non delegata alla trattazione della materia legale.
È la differenza tra una riorganizzazione legittima e un'illegittima soppressione mascherata.
Un funzionario non dirigenziale può dirigere l'avvocatura comunale?
Sì, a condizioni date. Il responsabile dell'avvocatura civica può essere un avvocato inquadrato come elevata professionalità o in categoria D, purché: primo, sia iscritto nell'elenco speciale annesso all'albo previsto dall'art. 23 L. 247/2012; secondo, tratti in via esclusiva e stabile gli affari legali dell'ente, senza cumulo con funzioni amministrative generali; terzo, risponda direttamente al sindaco o al direttore generale, senza dirigenti interposti estranei alla materia legale.
Se anche uno solo di questi requisiti manca, la riorganizzazione è impugnabile — e lo è indipendentemente dall'inquadramento contrattuale del responsabile. La qualifica dirigenziale non è la causa dell'autonomia: è uno dei modi in cui storicamente l'autonomia è stata garantita negli enti medio-grandi. Nei Comuni privi di livello dirigenziale, o che abbiano scelto di non istituirlo per l'avvocatura, la garanzia deve essere costruita altrimenti, attraverso il regolamento organizzativo e il posizionamento nell'organigramma.
Cosa fare adesso: tre verifiche concrete per l'ufficio legale
La legge delega di riforma dell'ordinamento forense, L. n. 137/2026, pubblicata in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 177 del 1° agosto 2026 ed entrata in vigore il 16 agosto 2026, disciplina espressamente gli avvocati degli uffici legali presso enti pubblici, anche se trasformati in persone giuridiche di diritto privato con partecipazione pubblica prevalente. La riforma amplierà la platea dei soggetti interessati dall'art. 23 L. 247/2012 e, con tutta probabilità, renderà ancora più urgente per gli enti locali verificare la tenuta dei propri assetti organizzativi.
Chi gestisce o lavora in un ufficio legale di un ente locale dovrebbe, adesso, fare tre verifiche sugli atti di macro-organizzazione vigenti.
La prima: chi è formalmente indicato come responsabile dell'ufficio legale nel regolamento organizzativo e nell'organigramma? Se è un avvocato iscritto all'elenco speciale, il primo requisito è soddisfatto. Se è un dirigente di settore che non tratta affari legali, l'ufficio è già in zona di rischio.
La seconda: a chi risponde gerarchicamente quel responsabile? Se la struttura dell'ufficio legale è collocata sotto un settore amministrativo generico, e non è riportata direttamente al sindaco o al direttore generale, la catena gerarchica che la sentenza n. 963/2026 chiede è assente. Questo vale anche se, nei fatti, l'avvocato ha ampia libertà operativa: la garanzia deve essere strutturale, non informale.
La terza: gli affari legali sono attribuiti in via esclusiva? Se il regolamento o la prassi consentono che incarichi legali vengano affidati direttamente ad altri settori o a professionisti esterni senza passare dall'ufficio legale, il requisito di esclusività dell'art. 23 L. 247/2012 è incrinato, e con esso la legittimità dell'iscrizione all'elenco speciale degli avvocati assegnati.
Normalmente, queste verifiche si fanno al momento di una riorganizzazione. Il problema è che molti enti le hanno avviate proprio negli ultimi mesi, dopo la sentenza n. 963/2026, leggendo nel dispositivo solo la parte che fa comodo — «non serve la qualifica dirigenziale» — senza leggere la condizione a cui quel principio è ancorato.
Come scriveva Norberto Bobbio a proposito del rapporto tra forma e sostanza nelle garanzie giuridiche, le istituzioni tendono a conservare la forma quando hanno già svuotato il contenuto. Nell'avvocatura civica il rischio è esattamente questo: mantenere l'ufficio legale nell'organigramma, rimuovere la qualifica dirigenziale per ragioni di bilancio o di politica del personale, e non costruire in sua vece nessun meccanismo alternativo di garanzia dell'autonomia. Il risultato è un ufficio legale che esiste sulla carta e non ha indipendenza nella pratica.
Domande frequenti
Il Comune può sopprimere la dirigenza dell'avvocatura civica senza rischiare un ricorso?
Sì, ma solo se la nuova struttura garantisce il collegamento diretto dell'ufficio legale con il vertice dell'ente — sindaco o direttore generale — senza dirigenti interposti estranei alla materia legale. La soppressione formale della qualifica dirigenziale non è di per sé illegittima; lo diventa se il responsabile dell'ufficio viene collocato in subordine a un dirigente di settore che non si occupa di affari legali.
Cosa succede se l'avvocatura comunale risponde a un dirigente amministrativo invece che al sindaco?
Si rompe il requisito di autonomia funzionale che l'art. 23 L. 247/2012 impone. Gli atti della riorganizzazione sono impugnabili davanti al TAR; lo stesso ufficio legale può sollevare eccezioni sulla regolarità dell'iscrizione dei propri avvocati all'elenco speciale, che presuppone la stabile e autonoma gestione degli affari legali. In situazioni analoghe, i giudici amministrativi hanno già annullato le delibere di riorganizzazione.
La riforma forense del 2026 cambia qualcosa per gli uffici legali degli enti locali?
La L. n. 137/2026 estende l'ambito applicativo della disciplina sugli avvocati degli enti pubblici anche alle società a partecipazione pubblica prevalente e alle strutture privatizzate che mantengono un controllo pubblico sostanziale. Per gli uffici legali dei Comuni in senso stretto, la disciplina di base resta quella dell'art. 23 L. 247/2012; ma la riforma impone di verificare se eventuali partecipate o società in house del Comune debbano adeguare i propri uffici legali agli stessi standard di autonomia.
Redazione - Staff Studio Legale MP
