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C'è una convinzione che circola silenziosa tra gli avvocati dipendenti di società pubbliche: "Ho verificato i requisiti quando sono entrato in servizio, sono iscritto nell'elenco speciale, posso stare tranquillo." È una convinzione sbagliata. E con la L. 28 luglio 2026, n. 137 — la legge delega di riforma dell'ordinamento forense, entrata in vigore il 16 agosto 2026 — il punto diventa ancora più critico, perché la nuova disciplina rende espliciti i presupposti di accesso all'elenco speciale per le partecipate, ma non elimina la loro natura dinamica.
Chi lavora nell'ufficio legale di una spa, di una srl o di un consorzio partecipato da Comuni, Province o Regioni deve sapere che la legge subordina la sua posizione a una condizione che può cambiare nel corso del rapporto di lavoro. Ignorarlo espone a conseguenze serie.
Avvocato ente pubblico trasformato in spa: cosa diceva la legge prima della riforma
Il punto di partenza è l'art. 23 della L. 31 dicembre 2012, n. 247 — la legge professionale forense ancora in vigore nelle parti non modificate dalla delega. La norma stabilisce che gli avvocati degli uffici legali istituiti presso enti pubblici, anche se trasformati in persone giuridiche di diritto privato, possono restare iscritti nell'elenco speciale annesso all'albo, a condizione che tali enti siano «partecipati prevalentemente da enti pubblici» e che all'avvocato sia assicurata piena indipendenza e autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari dell'ente, con un trattamento economico adeguato alla funzione svolta.
L'iscrizione nell'elenco speciale, cioè nella sezione dell'albo riservata agli avvocati dipendenti di enti pubblici, non è facoltativa: è obbligatoria per compiere le prestazioni tipiche della professione forense. Senza di essa, il dipendente che firma un atto di citazione o una comparsa di risposta in nome dell'ente esercita abusivamente.
Il Consiglio Nazionale Forense, con sentenza n. 170 del 14 settembre 2023, ha ricostruito i tre requisiti strutturali: esistenza di un ufficio legale come unità organica autonoma; esclusività dell'incarico, limitato alle cause e agli affari propri dell'ente; stabile inquadramento del professionista in quell'ufficio, con piena estraneità rispetto all'apparato amministrativo-burocratico dell'ente. Manca uno solo di questi elementi, e la cancellazione dall'elenco è legittima.
Cosa cambia per gli avvocati di enti pubblici con la riforma forense
Con la L. 137/2026 il Parlamento ha delegato il Governo a disciplinare organicamente la figura degli avvocati degli uffici legali di enti pubblici trasformati in persone giuridiche di diritto privato, purché partecipati prevalentemente da enti pubblici. La delega impone al decreto attuativo di confermare l'iscrizione obbligatoria all'albo, garantire l'esclusività della prestazione in favore dell'ente, assicurare trattamento economico adeguato e attribuire il potere disciplinare al Consiglio distrettuale di disciplina (CDD) competente per territorio.
Tre novità meritano attenzione. Prima: la delega menziona espressamente le società di capitali — incluse le cooperative — a capitale pubblico, gli enti e i consorzi pubblici e privati, ampliando il perimetro rispetto alla formulazione del 2012. Seconda: la riforma prevede per la prima volta la possibilità che gli avvocati dipendenti assumano cariche negli organi gestori di alcune di queste strutture, nei limiti che la disciplina attuativa fisserà. Terza: i decreti attuativi devono essere adottati entro sei mesi dall'entrata in vigore — ossia entro il 16 febbraio 2027 — e sino alla loro adozione continua ad applicarsi l'art. 23 della L. 247/2012.
Summum ius summa iniuria: applicare il testo della norma in modo meccanico, senza verificarne in concreto i presupposti nel tempo, può trasformare un diritto acquisito in una violazione dell'ordinamento forense.
L'avvocato dipendente di una spa a partecipazione pubblica può iscriversi all'albo speciale?
Sì, ma solo se la partecipazione pubblica è prevalente — cioè superiore al cinquanta per cento — al momento in cui l'avvocato compie la prestazione professionale riservata. Non basta che la partecipazione fosse prevalente al momento dell'assunzione: la norma — sia nella formulazione del 2012 sia nella delega del 2026 — usa l'espressione «sino a quando siano partecipati prevalentemente da enti pubblici», il che indica una condizione permanente, non storica. L'iscrizione nell'elenco speciale non è un diritto acquisito una volta per tutte: è uno stato che rispecchia una situazione di fatto e di diritto in continua evoluzione.
Il rischio che nessuno ha ancora segnalato: la soglia del 50% come variabile mobile
Qui sta il cuore del problema, e vale la pena dirlo senza giri di parole.
Molti enti locali hanno ceduto quote di partecipazione nelle proprie società negli ultimi anni: per ragioni di bilancio, per obblighi derivanti dal Testo Unico sulle Società Partecipate (D.Lgs. 175/2016), per operazioni di fusione o aggregazione societaria. Finché la somma delle quote detenute da enti pubblici rimane sopra il cinquanta per cento, nulla cambia per l'avvocato. Ma se scende sotto quella soglia — anche solo per qualche mese, anche solo come effetto di un aumento di capitale sottoscritto da privati — il requisito della prevalenza pubblica viene meno.
In quel momento, l'avvocato non può più compiere le prestazioni professionali riservate nell'interesse dell'ente. Se lo fa, esercita abusivamente la professione, con le conseguenze disciplinari e penali del caso. Il problema non è teorico: l'art. 23 della L. 247/2012, già prima della riforma, è norma di stretta interpretazione, come hanno sempre ribadito sia il CNF sia i Consigli dell'Ordine che hanno applicato sanzioni di cancellazione.
La L. 137/2026 non risolve questa criticità: la conferma, riproponendo il requisito della prevalenza pubblica come condizione permanente di legittimità dell'iscrizione. I decreti attuativi potranno — si spera — introdurre meccanismi di salvaguardia, ad esempio una sorta di periodo di grazia in caso di variazioni temporanee della compagine societaria. Per ora, però, non esistono.
Nello stesso solco si inserisce il principio affermato dal Cons. Stato, Sez. V, sentenza 6 febbraio 2026, n. 963: l'indipendenza e l'autonomia dell'avvocatura dell'ente pubblico costituiscono un «penetrante limite alla discrezionalità organizzativa» dell'ente stesso, e richiedono la costituzione di una struttura operativa che valga a garantire il libero esercizio delle funzioni professionali. Questo significa che non è sufficiente la forma — l'ufficio legale sulla carta — se la sostanza viene meno, come accade quando il capitale diventa prevalentemente privato e la governance dell'ente assume logiche non più pubbliche.
Nino Rodotà, nel suo lavoro sulla cittadinanza e le forme del diritto contemporaneo, ricordava che le categorie giuridiche tradizionali faticano a reggere quando i soggetti giuridici cambiano natura nel corso del tempo. L'avvocato di una partecipata che si privatizza progressivamente vive esattamente questa tensione: la sua posizione è nata in un contesto pubblicistico e si trova a dover sopravvivere in uno sempre più privato, con regole che non sono state pensate per gestire il passaggio graduale.
Un avvocato di società pubblica può fare cause per terzi esterni?
No, e questo vale sia prima sia dopo la riforma. Il requisito dell'esclusività significa che l'avvocato iscritto nell'elenco speciale può svolgere la sua attività professionale unicamente in favore dell'ente di appartenenza. Difendere terzi — altri enti, privati, colleghi di lavoro in cause personali — è incompatibile con l'iscrizione nell'elenco speciale. Se lo fa, rischia la cancellazione dall'elenco, con successivo obbligo di presentare domanda di iscrizione all'albo ordinario, che non avviene automaticamente ma richiede una specifica istanza e la verifica dei requisiti ordinari.
Cass. civ., Sez. Unite, 21 giugno 2019, n. 16740, ha chiarito che il passaggio dall'elenco speciale all'albo ordinario non è automatico neanche quando il dipendente perde i requisiti per l'elenco speciale: la domanda va presentata, e il COA verifica che esistano tutti i presupposti per l'iscrizione ordinaria.
Cosa fare prima che arrivino i decreti attuativi: una checklist pratica
I decreti attuativi della L. 137/2026 devono arrivare entro febbraio 2027. Nel frattempo, chi lavora nell'ufficio legale di una società a partecipazione pubblica ha una finestra operativa stretta per verificare la propria posizione.
Primo controllo urgente: verificare la composizione attuale del capitale sociale, con particolare attenzione alle variazioni intervenute negli ultimi ventiquattro mesi. Un aumento di capitale, un'operazione di cessione di quote, una fusione per incorporazione: sono tutti eventi che possono modificare il rapporto tra capitale pubblico e privato. Va verificato non solo il dato aggregato ma anche la qualificazione dei singoli soci: ci sono enti pubblici che nel tempo si sono trasformati a loro volta in soggetti privati.
Secondo controllo: verificare il contratto individuale di lavoro. Deve garantire esplicitamente l'autonomia e l'indipendenza di giudizio intellettuale e tecnica. Un contratto che riserva al dirigente o all'amministratore delegato il potere di indirizzo sull'attività legale è incompatibile con i requisiti dell'elenco speciale, come ha chiarito il CNF nella citata sentenza n. 170/2023.
Terzo controllo: verificare che l'ufficio legale esista come unità organica autonoma nell'organigramma aziendale, con delibera del competente organo che ne formalizza la costituzione e l'attribuzione esclusiva degli affari legali. Non è sufficiente che l'avvocato de facto tratti le cause della società se manca l'atto deliberativo formale.
Se uno di questi tre elementi è in dubbio, la cosa più prudente è interpellare il Consiglio dell'Ordine di appartenenza prima di compiere atti processuali, non dopo. La Corte cost., sentenza 21 luglio 2026, n. 138, in tema di esercizio della professione forense da parte di soggetti non indipendenti, ha ribadito che il principio di indipendenza è presidio di ordine pubblico professionale, non mera formalità deontologica: chi viola il requisito non può invocare la buona fede come esimente.
La riforma apre un'opportunità — finalmente una disciplina organica e uniforme per l'avvocatura delle partecipate pubbliche — ma nei mesi di transizione, prima dei decreti attuativi, il rischio di camminare su un terreno non mappato è reale. Vale più una verifica preventiva che una cancellazione dall'albo successiva.
Domande frequenti
Se la società viene parzialmente privatizzata dopo la mia assunzione, perdo automaticamente l'iscrizione nell'elenco speciale?
Non automaticamente nel senso procedurale — la cancellazione richiede un provvedimento del Consiglio dell'Ordine — ma il requisito sostanziale viene meno nel momento in cui la partecipazione pubblica scende sotto il cinquanta per cento. Compiere atti processuali in quella finestra temporale espone al rischio di esercizio abusivo della professione. La prudenza impone di segnalare la variazione al COA senza attendere che sia il Consiglio a rilevare d'ufficio la situazione.
Con la legge 137/2026 posso anche assumere cariche negli organi della società dove lavoro come avvocato?
La legge delega prevede questa possibilità, ma rinvia ai decreti attuativi per definire limiti e condizioni. Per ora non è operativa. Attenzione: il CNF ha da sempre ritenuto che lo svolgimento di funzioni gestorie da parte dell'avvocato dell'ente incida negativamente sul requisito di esclusività e indipendenza, rischiando di portare alla cancellazione dall'elenco. Fino a quando i decreti attuativi non disciplineranno la questione, è meglio non anticipare ciò che la norma non ha ancora chiarito.
Se perdo i requisiti per l'elenco speciale, posso iscrivermi all'albo ordinario e continuare a lavorare per la società come libero professionista?
In linea teorica sì, ma non c'è automatismo: il passaggio all'albo ordinario richiede una domanda al COA e la verifica di tutti i requisiti per l'iscrizione ordinaria, come ha stabilito Cass. civ., Sez. Unite, 21 giugno 2019, n. 16740. Inoltre, il rapporto di lavoro subordinato con la società dovrà essere rivalutato, perché un avvocato iscritto all'albo ordinario non può essere dipendente a tempo pieno della stessa società che assiste: scatterebbe l'incompatibilità prevista dall'art. 18 della L. 247/2012.
Redazione - Staff Studio Legale MP
