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Se nei prossimi trenta giorni l'ufficio legale del Suo ente riceve un invito a dedurre dalla Procura regionale della Corte dei Conti, la domanda che si pone non è astratta: la condotta tenuta mesi fa — quella transazione conclusa, quell'appalto impugnato o non impugnato, quel parere dato al dirigente — rientra nella nuova nozione tipizzata di colpa grave dell'avvocato pubblico prevista dalla legge n. 1/2026? La risposta dipende da cosa c'è nel fascicolo, non da cosa si ricorda.
La colpa grave nella responsabilità erariale — cioè la responsabilità dell'avvocato pubblico che, con grave negligenza, causa un danno al patrimonio dell'ente — non era mai stata definita per legge prima del 7 gennaio 2026. Per trent'anni, dal 1994 in poi, il concetto era rimasto nelle mani della giurisprudenza contabile, che lo aveva plasmato caso per caso. Poi è arrivato lo scudo erariale, prorogato fino al 31 dicembre 2025, che aveva temporaneamente sterilizzato la responsabilità per colpa grave. Dal 1° gennaio 2026 lo scudo è caduto. Dal 22 gennaio 2026 la legge n. 1/2026 — pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 4 del 7 gennaio 2026 — ha ridisegnato il perimetro in modo più stringente e, per la prima volta, in forma scritta.
Cosa dice la legge: la colpa grave tipizzata (art. 1 L. n. 1/2026)
Costituisce colpa grave, secondo l'art. 1 della legge n. 1/2026 — che modifica la legge n. 20 del 1994 sulla giurisdizione contabile — la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento, oppure la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli stessi atti.
La parola chiave è "manifesta". Non qualsiasi errore interpretativo, ma la violazione che non lascia spazio a letture alternative ragionevoli. La norma aggiunge poi la clausola di esclusione: non costituisce colpa grave la violazione o l'omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri resi dalle autorità competenti. Questo secondo versante — quello delle esimenti — è il punto che ha ricevuto meno attenzione nei commenti, ma che per l'avvocato pubblico vale molto di più del catalogo dei comportamenti vietati.
Vale anche la pena ricordare una tutela ulteriore: per gli avvocati e i procuratori dello Stato, l'art. 5 della stessa legge n. 1/2026 estende espressamente i principi e i limiti della responsabilità civile dei magistrati — disciplinati dalla legge n. 117/1988 — anche alla responsabilità erariale. Un riconoscimento del carattere tecnico-giuridico della funzione che distingue l'avvocato pubblico dal funzionario amministrativo ordinario.
Cosa si intende per colpa grave per un avvocato di un ente pubblico dopo la riforma?
Per l'avvocato di un ente locale la colpa grave dopo la legge n. 1/2026 coincide con tre scenari concreti: primo, impugnare o non impugnare un atto ignorando una norma di legge chiara e non controversa, senza che risulti dagli atti alcuna ragione giuridica che giustifichi quella scelta; secondo, ricostruire i fatti della causa in modo difforme da quanto documentato nel fascicolo amministrativo — il travisamento del fatto è una forma di negligenza grave indipendente dalla difficoltà giuridica della questione; terzo, affermare in un atto processuale l'esistenza di un presupposto che gli atti smentiscono in modo non contestabile.
Quello che non rientra nella colpa grave è altrettanto importante: l'errore di valutazione su una norma controversa, la scelta difensiva adottata in un contesto di giurisprudenza contraddittoria, la transazione conclusa in un ambito in cui il rischio di soccombenza era reale e documentato. Il confine, però, non è sempre nitido.
Un avvocato pubblico che segue un orientamento giurisprudenziale sbagliato risponde erarialmente?
No — e questa è la risposta più utile da tenere presente. La legge n. 1/2026 esclude espressamente la colpa grave quando la condotta si è conformata a indirizzi giurisprudenziali prevalenti al momento della scelta. La Corte dei Conti, sez. giurisdizionale per la Regione Lazio, con sentenza del 20 febbraio 2026 n. 82 (udienza del 5 febbraio 2026), ha applicato la nuova disciplina a un giudizio pendente, ribadendo che la riforma del 2026 modifica la definizione di colpa grave recependo gli indirizzi della giurisprudenza contabile prevalente. La sentenza ha rigettato l'azione della Procura regionale nei confronti di un dipendente comunale, accogliendo la tesi difensiva dell'incertezza normativa e applicativa come fattore idoneo a escludere la colpa grave.
Il principio vale anche per l'avvocato pubblico: se al momento della scelta difensiva la giurisprudenza su un determinato punto era contrastante o in evoluzione, quella condizione deve essere documentata nel fascicolo. Non basta invocarla a posteriori davanti alla Corte dei Conti; deve risultare dagli atti che quella incertezza era effettiva e conosciuta al momento della decisione.
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con ordinanza del 25 agosto 2026 n. 24765 (Pres. D'Ascola, Rel. Luciotti), hanno chiarito su un punto fondamentale: la legge n. 1/2026 non ha ridotto il perimetro della responsabilità erariale rispetto alla legge n. 20/1994, ma ha specificato — in positivo e in negativo — cosa si intende per colpa grave. La distinzione non è secondaria: chi si aspettava uno scudo strutturale simile a quello del 2020 ha ricevuto una risposta diversa.
Quali pareri proteggono l'avvocato dell'ente dalla responsabilità per colpa grave?
Questo è il punto che i commentatori trascurano quasi sempre. Ci si sofferma sul testo dell'art. 1 della L. 1/2026 e sulla nuova definizione di colpa grave dell'avvocato pubblico, ma non si chiede mai: quale parere, reso da quale autorità, vale come esimente davanti alla Corte dei Conti?
La norma parla di "pareri resi dalle autorità competenti". La locuzione non è definita, e questo è già il primo problema. Nella prassi degli enti locali, i soggetti da cui è ragionevole attendersi un parere spendibile come esimente sono: l'Avvocatura dello Stato (in caso di deleghe di patrocinio o di consulenze formali), l'ANAC per le questioni di appalto, le autorità di settore (es. AGCM, ARERA), e — in taluni casi — il Segretario generale o il revisore dei conti dell'ente per profili di compatibilità contabile.
La legge prevede però un'esimente espressa e sicura: l'art. 2 della legge n. 1/2026 esclude «in ogni caso» la colpa grave per gli atti adottati in conformità ai pareri resi dalla Corte dei conti in sede consultiva (per gli enti locali, dalle Sezioni regionali di controllo), e se il parere non arriva entro trenta giorni si considera reso in senso conforme alla soluzione prospettata dall'ente. Un parere del collega interno allo stesso ufficio legale, invece, non è un "parere di autorità competente" ai fini dell'esimente. Questa è la distinzione che in sede di giudizio contabile tende a essere valorizzata dalla Procura: se il parere viene da chi non ha poteri di vigilanza o supervisione sull'ente, non può valere come causa di esclusione della colpa grave.
La documentazione da produrre, quindi, è precisa: data del parere anteriore alla scelta difensiva, provenienza da soggetto qualificato e terzo rispetto all'ufficio, contenuto specifico sulla questione che ha poi originato il danno contestato. Un parere generico su una materia non vale. Un parere puntuale sul caso specifico, firmato prima della scelta, vale moltissimo.
Summum ius summa iniuria: l'applicazione meccanica della norma, senza la valutazione del contesto giuridico in cui l'avvocato pubblico ha operato, trasformerebbe la responsabilità erariale da strumento di deterrenza in strumento di paralisi. È esattamente il rischio che la tipizzazione della legge n. 1/2026 intende scongiurare — ma che la norma non elimina del tutto, perché lascia al giudice contabile ampi margini di valutazione su cosa sia "manifesta" una violazione e su cosa sia "prevalente" un orientamento.
Come scriveva Ronald Dworkin, il diritto non è solo un insieme di regole ma anche di principi che orientano l'interpretazione nei casi difficili. Per l'avvocato pubblico questo vuol dire che la legge gli dà un perimetro, non una certezza.
Il rischio sottovalutato: retroattività e fascicoli aperti
L'art. 6 della legge n. 1/2026 prevede l'applicazione delle nuove disposizioni ai procedimenti e giudizi pendenti non ancora definiti con sentenza passata in giudicato alla data del 22 gennaio 2026. Questo significa che l'avvocato pubblico coinvolto in un giudizio contabile già in corso — anche per condotte tenute anni prima — può invocare la nuova definizione di colpa grave e chiedere la riqualificazione della propria condotta alla luce dei nuovi parametri.
Il rischio opposto, però, esiste ed è altrettanto reale: la norma transitoria non si applica ai giudizi già definiti. Se la sentenza di primo grado è passata in giudicato prima del 22 gennaio 2026, nessuna revisione è possibile. Nei procedimenti pendenti, invece, il difensore dell'avvocato pubblico ha oggi uno strumento concreto: una memoria integrativa che ricostruisca la condotta contestata alla luce della nuova tipizzazione può cambiare l'esito del giudizio.
Un dato concreto: il tetto massimo all'addebito introdotto dalla L. 1/2026 è fissato nel 30% del danno accertato e comunque non oltre il doppio della retribuzione annua del responsabile. Per un avvocato dipendente di un ente locale con una retribuzione lorda annua di circa 40.000 euro, il massimo teorico di esposizione personale scende a 80.000 euro, indipendentemente dall'entità del danno contestato.
Nota dall'esperienza dello studio
Nelle pratiche che seguiamo in materia di avvocatura di enti pubblici, l'errore più frequente non è la scelta difensiva in sé — quasi sempre documentabile — ma l'assenza di traccia scritta del ragionamento giuridico che l'ha preceduta. L'avvocato dell'ente impugna o non impugna, transige o resiste, e lo fa dopo aver valutato norme e giurisprudenza. Ma quella valutazione rimane nella testa, non nel fascicolo. Quando arriva l'invito a dedurre, quella valutazione non esiste più. La legge n. 1/2026 offre un'ancora difensiva reale — la conformità a indirizzi giurisprudenziali prevalenti, il parere dell'autorità competente — ma solo se quella conformità è dimostrabile con documenti datati e anteriori alla scelta.
Domande frequenti
La legge n. 1/2026 si applica anche agli avvocati dipendenti di società a partecipazione pubblica?
La legge n. 1/2026 si applica ai soggetti sottoposti alla giurisdizione contabile della Corte dei Conti. Gli avvocati di società a partecipazione pubblica rientrano in questa giurisdizione solo quando gestiscono risorse pubbliche o svolgono funzioni in concreto riconducibili a un rapporto di servizio con la pubblica amministrazione. La risposta dipende dalla struttura del rapporto, non dal solo dato formale della partecipazione pubblica.
Se l'avvocato dell'ente ha agito su ordine del dirigente, risponde ugualmente?
Il rapporto di servizio con l'ente, non l'autonomia gerarchica, è il presupposto della responsabilità erariale. Agire su indicazione del dirigente non esclude automaticamente la colpa grave: l'avvocato ha una competenza tecnica propria e risponde delle scelte difensive che ha il dovere professionale di valutare. La circostanza può rilevare ai fini dell'esercizio del potere riduttivo del giudice contabile, cioè della riduzione dell'addebito, ma non esclude la responsabilità di per sé.
L'obbligo di polizza assicurativa introdotto dalla L. 1/2026 riguarda anche gli avvocati degli enti locali?
L'art. 1, comma 1, lett. a), n. 7, della legge n. 1/2026 (nuovo comma 4-bis dell'art. 1 della legge n. 20/1994) prevede l'obbligo di copertura assicurativa per colpa grave in capo a chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche soggetta alla giurisdizione contabile. L'obbligo, secondo le ultime indicazioni disponibili, è slittato al 2027 per via di una proroga introdotta in sede di conversione del decreto Milleproroghe. L'avvocato pubblico che gestisce contenzioso rilevante farebbe però bene a verificare già oggi la propria posizione, perché la polizza non copre il dolo e non sostituisce la documentazione preventiva del ragionamento giuridico.
Redazione - Staff Studio Legale MP
