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Se il vostro comune sta preparando la delibera di liquidazione dei compensi professionali per il prossimo trimestre, avete circa trenta giorni per verificare come viene costruito il fondo destinato agli avvocati interni. Se la somma accantonata viene ancora decurtata, anche solo in fase di determinazione iniziale, di un importo corrispondente all'IRAP, l'ente è esposto a richieste di restituzione per tutti gli anni ancora in prescrizione. Non è una valutazione teorica: è il principio che la Corte di Cassazione ha applicato con l'ordinanza n. 8407/2026, confermando un indirizzo già tracciato con la pronuncia n. 10402/2025.
Il punto non è formale. È che molti enti hanno continuato a usare una tecnica che sembrava più neutra della trattenuta diretta, ma che produce lo stesso effetto: ridurre il compenso netto degli avvocati dipendenti a causa di un'imposta che la legge pone esclusivamente a carico dell'amministrazione. La Cassazione ha detto che questa distinzione — trattenuta diretta o accantonamento preventivo — non cambia nulla sul piano sostanziale. E ha rinviato la causa perché i giudici di merito verifichino esattamente come sono state formate le somme negli anni contestati.
IRAP avvocati dipendenti enti pubblici: chi paga davvero l'imposta?
L'IRAP — l'Imposta Regionale sulle Attività Produttive, che grava sul valore della produzione netta — quando riguarda i compensi degli avvocati dipendenti di un ente pubblico deve essere sopportata dall'amministrazione datoriale. Non può essere trasferita sul lavoratore né direttamente, attraverso una trattenuta in busta paga, né indirettamente, attraverso una riduzione delle risorse a disposizione prima ancora che queste vengano distribuite.
Questo principio discende dalla struttura stessa del presupposto impositivo: l'IRAP colpisce l'attività organizzata dall'ente, non il reddito del singolo avvocato. Accollarla ai dipendenti — in qualunque forma — altera la base di calcolo dei compensi professionali e viola le norme che disciplinano il trattamento economico del personale delle pubbliche amministrazioni.
Il primo errore: l'accantonamento preventivo che nessuno chiamava trattenuta
Per anni molti comuni e città metropolitane hanno adottato una tecnica contabile che, almeno in apparenza, non costituiva una trattenuta. Invece di prelevare l'IRAP dalla busta paga dell'avvocato, la decurtavano a monte: il fondo destinato ai compensi professionali veniva costituito già al netto di una quota corrispondente all'IRAP stimata, così che la retribuzione accessoria risultante fosse inferiore rispetto a quella che avrebbe spettato senza quell'operazione.
La Cassazione, con l'ordinanza n. 10402/2025, ha smontato questa costruzione, e l'ordinanza n. 8407/2026 ne ha ripreso i principi. Il ragionamento della Corte è lineare: l'IRAP non può gravare sugli avvocati né «a valle», con una trattenuta, né «a monte», riducendo le risorse che spettano loro. L'ente può accantonare l'IRAP sul fondo solo per la parte di risorse che supera i limiti fissati dalla legge, dal contratto collettivo o dal regolamento interno; se non bastano, deve pagarla con fondi propri esterni.
Come scriveva Rudolf von Jhering nel suo studio sui fondamenti del diritto, "la forma è la nemica giurata dell'arbitrio e la sorella gemella della libertà": ma qui la forma veniva usata capovolgendone la funzione, come schermo per aggirare una regola sostanziale.
Il secondo errore: ignorare il precedente del 2025 confidando che fosse isolato
L'ordinanza n. 8407/2026 non è arrivata dal nulla. Già Cass. n. 10402/2025 aveva affermato lo stesso principio: l'IRAP sui compensi degli avvocati pubblici non può essere ribaltata sui dipendenti. Chi ha gestito la questione sperando che quell'arresto restasse isolato ha commesso un errore di valutazione che oggi si trasforma in esposizione concreta.
Il consolidarsi in due anni di due pronunce convergenti indica che la Cassazione non sta rivedendo un orientamento: lo sta costruendo su basi stabili. Vigilantibus iura subveniunt: il diritto assiste chi vigila. Chi non si è adeguato alla prima pronuncia non può invocare incertezza interpretativa per resistere alle domande di restituzione degli avvocati interni.
Il Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza n. 4489/2024, ha già definito il quadro dei limiti ai compensi professionali degli avvocati interni, chiarendo i margini dell'art. 9 del D.L. 90/2014. Quella pronuncia riguardava il tetto massimo. L'ordinanza n. 8407/2026 riguarda la base di calcolo. I due piani si sommano, non si escludono.
Come si calcola il tetto ai compensi degli avvocati degli enti locali secondo l'art. 9 D.L. 90/2014?
L'art. 9 del D.L. 90/2014, convertito in L. 114/2014, stabilisce che i compensi professionali liquidati dagli enti locali ai propri avvocati non possono attribuire a ciascun avvocato una somma superiore al suo trattamento economico complessivo (comma 7), e che i compensi rientrano nel limite retributivo dell'art. 23-ter del d.l. 201/2011 (comma 1); per le cause con spese compensate vale inoltre il limite dello stanziamento dell'anno 2013 (comma 6). Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4489/2024, ha chiarito che quest'ultimo limite riguarda la stessa possibilità di corrispondere i compensi, non solo il momento del pagamento: le somme eccedenti non possono essere recuperate negli anni successivi.
L'errore ricorrente — il terzo di questo elenco — consiste nel computare nel tetto gli importi già decurtati dell'IRAP accantonata a monte, così che il limite viene apparentemente rispettato ma su una base già erosa. Se si corregge la base — eliminando la decurtazione illegittima — il totale effettivo può superare il tetto, oppure dimostrare che gli avvocati hanno percepito meno di quanto spettava. In entrambi i casi il calcolo deve essere rifatto.
Nelle pratiche che seguiamo, l'errore più frequente è proprio questo: il responsabile dell'ufficio personale e il responsabile dell'ufficio legale usano basi di calcolo diverse senza confrontarle, e il disallineamento emerge solo quando l'avvocato interno presenta una contestazione formale.
Il comune può detrarre l'IRAP dal fondo compensi degli avvocati interni?
No. Non può farlo né con una trattenuta esplicita in busta paga, né accantonando una quota dell'IRAP in fase di costruzione del fondo, prima ancora che le risorse vengano attribuite. La risposta è negativa in entrambe le forme, ed è questa la sostanza dell'ordinanza n. 8407/2026: l'IRAP connessa ai compensi degli avvocati dipendenti di un ente pubblico grava esclusivamente sull'amministrazione, senza possibilità di traslazione, diretta o indiretta, sul lavoratore.
Cosa si intende per accantonamento indiretto dell'IRAP a carico degli avvocati pubblici?
Si parla di accantonamento indiretto quando l'ente, invece di trattenere l'IRAP dalla busta paga dell'avvocato, riduce preventivamente il monte risorse da destinare ai compensi professionali di un importo corrispondente all'imposta attesa. Il lavoratore riceve formalmente l'intera somma deliberata, ma quella somma è già stata calcolata al netto di una voce che avrebbe dovuto restare a carico dell'amministrazione. L'effetto economico è lo stesso della trattenuta diretta: l'avvocato percepisce meno di quanto gli spetterebbe se l'IRAP fosse correttamente imputata all'ente.
Il quarto errore: non valutare l'esposizione pregressa nei limiti della prescrizione
Quando la Cassazione cassa e rinvia ordinando alla Corte d'appello di verificare le modalità di formazione delle somme, non lo fa per il solo anno di causa. Il principio affermato vale per tutti i periodi ancora aggredibili. La prescrizione ordinaria dei crediti retributivi è quinquennale, ma in rapporto di pubblico impiego contrattualizzato i termini vanno verificati caso per caso, tenendo conto di eventuali atti interruttivi e della data di cessazione del rapporto.
Un ente che ha usato l'accantonamento preventivo negli ultimi cinque anni e conta dieci avvocati in organico con compensi medi annui di, ipotizziamo, 15.000 euro ciascuno, può trovarsi a dover quantificare una esposizione complessiva che — a titolo puramente esemplificativo e senza considerare i singoli contratti collettivi — con l'IRAP all'8,5% potrebbe attestarsi intorno a 12.750 euro l'anno (150.000 × 8,5%), cioè circa 63.750 euro in cinque anni. I numeri reali dipendono dagli atti interni: ma il punto è che andrebbero verificati adesso, non quando arriva il ricorso.
La L. 28 luglio 2026, n. 137 — la legge delega di riforma forense — ha introdotto espressamente la garanzia di trattamento economico adeguato e di piena indipendenza per gli avvocati degli uffici legali di enti pubblici, incluse le società a prevalente partecipazione pubblica. I decreti attuativi non sono ancora in vigore, ma la direzione del legislatore è opposta a quella degli enti che ancora oggi decurtano il fondo compensi: ulteriore segnale che le prassi contabili nate per contenere la spesa non troveranno più spazio normativo nei prossimi anni.
Avv. Marco Panato, avvocato del Foro di Verona e Dottore di Ricerca in Diritto ed Economia dell’Impresa – Discipline Interne ed Internazionali - Curriculum Diritto Amministrativo (Dipartimento di Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Verona).
E' autore di pubblicazioni scientifiche in materia giuridica, in particolare nel ramo del diritto amministrativo. Si occupa anche di docenza ed alta formazione.
