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Un ingegnere del Comune dirige i lavori di un appalto stradale tra il 2024 e il 2025. L'appalto si chiude. L'impresa vincitrice lo assume. Il contratto è nullo, l'impresa non potrà contrattare con la PA per tre anni, e i compensi percepiti andranno restituiti. Non è uno scenario ipotetico: è la fattispecie esaminata da ANAC nel parere approvato il 1° aprile 2026 (fascicolo n. 1267/2026), che ha confermato la violazione del divieto di pantouflage incompatibilità successive PA. Ma a distanza di poche settimane, con due pareri di giugno 2026, il Consiglio di Stato ha aggiunto una cornice interpretativa destinata a cambiare il modo in cui gli enti pubblici e i loro dipendenti devono leggere questa disciplina.
«La legge è come un ragno che prende le mosche e lascia passare i calabroni», scriveva Jhering nel suo studio sullo scopo del diritto. La metafora si adatta perfettamente a una norma che — se letta in modo eccessivamente espansivo — rischia di bloccare qualsiasi mobilità tra settore pubblico e privato, mentre — se interpretata in chiave riduttiva — lascia spazio a comportamenti opachi. Il punto di equilibrio, oggi, è quello tracciato dai pareri del Consiglio di Stato.
Cosa dice la norma e quando scatta il divieto
L'istituto del pantouflage è disciplinato dall'art. 53, comma 16-ter, del D.Lgs. n. 165/2001, che vieta ai dipendenti pubblici che, negli ultimi tre anni di servizio, abbiano esercitato poteri autoritativi o negoziali nei confronti di soggetti privati di svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di lavoro, attività professionale o lavorativa presso gli stessi destinatari dell'azione amministrativa.
La logica è quella del cosiddetto "periodo di raffreddamento": un lasso di tempo minimo tra la fine del rapporto pubblico e l'ingresso nel privato, pensato per impedire che il funzionario sfrutti le relazioni e le informazioni acquisite nell'esercizio delle proprie funzioni.
Le conseguenze dell'accertamento della violazione sono severe: nullità dei contratti conclusi e degli incarichi conferiti, obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti e accertati, e divieto di contrattare con le pubbliche amministrazioni per i tre anni successivi.
Per ANAC non conta se il tecnico non ha partecipato alle sedute di Giunta o se non ha firmato direttamente gli impegni di spesa: i punti chiave sono il potere autoritativo esercitato — come la redazione di perizie di variante — e il contatto diretto con l'esecutore, nella valutazione di profili tecnici e contabili nell'interesse della PA.
Il Consiglio di Stato impone interpretazione restrittiva: i pareri di giugno 2026
Con il parere n. 173/2026, il Consiglio di Stato è intervenuto a sciogliere i dubbi interpretativi sui criteri applicativi della disciplina sulle incompatibilità successive, evidenziando che il divieto di pantouflage ha natura eccezionale e deve quindi essere interpretato in modo rigoroso.
Questo punto è cruciale e merita di essere sottolineato con forza pratica. La natura eccezionale del divieto significa che non può essere applicato per analogia a fattispecie non espressamente previste, né può essere esteso oltre il suo perimetro testuale. La regola lex specialis derogat generali vale anche in senso inverso: una norma che comprime diritti costituzionalmente rilevanti — come la libertà di lavoro e di iniziativa economica — deve essere circoscritta ai casi in cui il rischio di alterazione dell'imparzialità amministrativa sia concreto e qualificato.
Il Consiglio di Stato, Sez. I, con parere 22 giugno 2026, n. 1086, ha chiarito che la disciplina ha natura eccezionale e si applica, sotto il profilo soggettivo, a tutti i componenti di organi collegiali che assumano determinazioni obbligatorie e autoritative, compresi i pareri vincolanti, con effetti nei confronti di soggetti privati determinati; e, sotto il profilo oggettivo, alle sole determinazioni individuali, con esclusione degli atti regolamentari o amministrativi generali.
Ma proprio perché il divieto incide su interessi costituzionalmente rilevanti, esso deve colpire soltanto quei passaggi nei quali il rapporto tra precedente esercizio del potere pubblico e nuovo ruolo privato presenti un rischio concreto di alterazione dell'imparzialità amministrativa. Il rischio da prevenire non è il passaggio in sé, ma la trasformazione del ruolo pubblico in una rendita privata.
In assenza di espressa attribuzione normativa, la vigilanza e il potere sanzionatorio spettano all'Autorità nazionale anticorruzione.
Questo passaggio ha una portata pratica immediata: gli enti pubblici non possono assumere autonomamente la funzione di vigilanza sul rispetto del divieto da parte dei propri ex dipendenti. Il soggetto istituzionalmente competente a ricevere segnalazioni, avviare istruttorie e irrogare sanzioni è l'ANAC. Una PA che intendesse agire in modo diverso — per esempio escludendo d'ufficio un operatore da una gara senza previa istruttoria ANAC — rischierebbe di agire senza titolo.
Il divieto di pantouflage si applica anche ai contratti PNRR?
No, almeno allo stato attuale — e questo è il punto di maggiore attualità e criticità.
Il decreto-legge n. 80/2021, che ha introdotto una disciplina speciale per il reclutamento di personale e il conferimento di incarichi funzionali all'attuazione del PNRR, prevede, all'articolo 1, comma 7-ter, una deroga espressa al divieto di pantouflage per gli incarichi conferiti a professionisti ed esperti con contratto di lavoro autonomo e a personale altamente specializzato assunto a tempo determinato.
L'atto di segnalazione ANAC n. 2/2026, approvato con delibera n. 242 del 17 giugno 2026, nasce dalle criticità riscontrate dall'Autorità nell'esercizio della propria attività consultiva e di vigilanza sul divieto, per dipendenti che negli ultimi tre anni di servizio hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni.
Con questo atto, l'ANAC evidenzia l'opportunità di una revisione dell'attuale assetto normativo che, al momento, esclude l'applicazione del divieto di pantouflage con riferimento agli incarichi temporanei nelle amministrazioni conferiti ai sensi dell'articolo 1, comma 5, del decreto-legge n. 80/2021: professionisti ed esperti per collaborazione con contratto di lavoro autonomo, o personale in possesso di un'alta specializzazione per l'assunzione a tempo determinato.
Nel corso dell'attività consultiva e di vigilanza, l'Autorità ha riscontrato numerose situazioni nelle quali soggetti reclutati dalle amministrazioni per l'attuazione di progetti PNRR, una volta cessato l'incarico, hanno instaurato rapporti professionali con operatori economici interessati dall'attività svolta durante il servizio pubblico.
La natura temporanea dei rapporti di lavoro instaurati nell'ambito del PNRR potrebbe rendere i dipendenti assunti a tempo determinato più esposti a condizionamenti esterni finalizzati a precostituirsi, già durante l'incarico pubblico, una posizione di vantaggio per la successiva attività professionale in ambito privato.
Secondo ANAC, l'applicazione della deroga rischia di "sterilizzare" proprio quelle criticità su cui il legislatore aveva deciso di intervenire attraverso il periodo di raffreddamento nel passaggio tra pubblico e privato.
Per quanti anni un funzionario pubblico non può lavorare per un'impresa con cui ha avuto rapporti?
La risposta ordinaria è tre anni dalla cessazione del rapporto di lavoro pubblico. Ma la norma opera su una finestra temporale complessiva più lunga: occorre che il funzionario abbia esercitato poteri autoritativi o negoziali verso il soggetto privato negli ultimi tre anni di servizio. Il divieto copre quindi, in concreto, un arco che può estendersi fino a sei anni (tre anni di servizio "a rischio" più tre anni di raffreddamento post-cessazione).
In una situazione che integra i presupposti, il divieto di pantouflage dura tre anni dalla cessazione del rapporto di lavoro e vieta l'assunzione da parte del privato al ricorrere di specifici presupposti.
È un elemento spesso trascurato: la norma non chiede che il funzionario abbia firmato direttamente i provvedimenti. La verifica non può fermarsi alla firma degli atti o alla titolarità formale del procedimento, ma deve scendere dentro le attività effettivamente svolte e nel ruolo che quelle attività hanno avuto nel rapporto con il privato.
Chi controlla il rispetto del pantouflage nella PA?
L'attribuzione della vigilanza all'ANAC, confermata dal Consiglio di Stato, Sez. I, con il parere 22 giugno 2026, n. 1086, ha importanti ricadute operative che molte amministrazioni ancora non hanno interiorizzato.
In primo luogo, le stazioni appaltanti hanno l'obbligo di inserire nei bandi e negli atti di affidamento la dichiarazione relativa all'insussistenza di cause di pantouflage, e devono verificarne la veridicità. Il Piano Nazionale Anticorruzione ha previsto l'inserimento della condizione soggettiva di cui alla citata norma nei bandi di gara o negli atti prodromici agli affidamenti e la sanzione dell'esclusione dalle procedure di affidamento nei confronti dei soggetti per i quali sia emerso il mancato rispetto del requisito previsto dalla disposizione normativa.
In secondo luogo, quando emergono segnali di violazione, la PA ha l'obbligo di segnalare ad ANAC e non di procedere autonomamente a dichiarare la nullità del contratto o a escludere l'operatore da future gare. La competenza sanzionatoria è dell'Autorità, non dell'ente.
In terzo luogo, il RPCT (Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza) deve monitorare le uscite di personale che abbia esercitato poteri autoritativi o negoziali, anche attraverso una mappatura dei procedimenti e degli incarichi gestiti negli ultimi tre anni di servizio. Questo presidio interno — sistematicamente trascurato nella prassi — è oggi più che mai necessario alla luce della proliferazione di figure esterne e di personale PNRR che stanno operando nelle amministrazioni.
Il rischio sottovalutato: il direttore dei lavori e le perizie di variante
La casistica ANAC più recente rivela un profilo di rischio spesso ignorato: quello delle figure tecniche che non hanno ruoli apicali ma esercitano comunque poteri autoritativi in senso sostanziale. Il direttore dei lavori, per come è oggi configurato anche dal D.Lgs. n. 36/2023, rientra pienamente nel perimetro della norma, perché non è un soggetto esterno alla dinamica contrattuale, ma uno dei protagonisti tecnici della sua definizione.
Questo significa che un geometra, un architetto o un ingegnere comunale che abbia diretto un appalto — anche senza avere qualifiche dirigenziali — non può essere assunto dall'impresa appaltatrice nei tre anni successivi alla fine del suo rapporto con l'ente. Il profilo formale della qualifica non salva: conta il profilo sostanziale dell'attività svolta.
La questione resta attuale anche alla luce della proroga della durata massima dei contratti PNRR fino al 31 dicembre 2026, tenuto conto che il divieto di pantouflage, ove applicabile, produrrebbe i propri effetti per il triennio successivo alla cessazione dell'incarico.
La dialettica tra la deroga PNRR — oggi vigente — e la proposta ANAC di eliminarla o rimodellarla rappresenta un punto di tensione normativa che le amministrazioni non possono ignorare. Se il legislatore interverrà, come ANAC auspica, gli enti che in questo periodo hanno instaurato rapporti con personale PNRR dovranno rapidamente aggiornare le proprie procedure di gestione dell'uscita dei collaboratori. Il vigilantibus iura subveniunt non è solo un brocardo: è la sintesi della responsabilità gestionale che pesa su chi governa i procedimenti dall'interno di un ente pubblico.
La lezione dei pareri di giugno 2026 è dunque duplice. Da un lato, il divieto non può essere interpretato come un blocco assoluto della mobilità pubblico-privato: serve un collegamento concreto e qualificato tra le funzioni esercitate e gli interessi privati coinvolti. Dall'altro, quando quel collegamento esiste — anche in capo a figure tecniche non dirigenziali — il divieto opera in tutta la sua forza, con conseguenze di nullità e interdizione che nessun contratto privato può sanare.
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Redazione - Staff Studio Legale MP
