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Un'impresa vince una gara pubblica con un'offerta apparentemente sostenibile. L'utile dichiarato è positivo, il ribasso rientra nei parametri, la verifica di anomalia si chiude senza rilievi. Poi arriva il ricorso del secondo classificato e il giudice amministrativo scopre che quell'utile era, in realtà, già eroso — anzi, azzerato — da una voce di costo che il RUP non aveva mai preso in considerazione: il corrispettivo dovuto all'impresa ausiliaria in forza di più contratti di avvalimento premiale. L'aggiudicazione viene annullata. È questo lo scenario, tutt'altro che teorico, descritto dal TAR Lazio, sez. IV, nella sentenza 27 aprile 2026, n. 7631, una pronuncia che ogni stazione appaltante e ogni operatore economico che ricorre all'avvalimento dovrebbe conoscere prima di presentare un'offerta o di condurre un giudizio di congruità.
Il costo del contratto di avvalimento va incluso nella verifica di anomalia dell'offerta?
La risposta, dopo la sentenza n. 7631/2026, non ammette ambiguità: sì, e la sua omissione costituisce un vizio sostanziale del giudizio di anomalia. Nel calcolo della sostenibilità di un'offerta, il corrispettivo dovuto all'impresa ausiliaria in forza di un contratto di avvalimento è una voce di costo autonoma e non sostituibile: ignorarla rende il giudizio di anomalia viziato. Lo ha stabilito il TAR Lazio con la sentenza n. 7631 del 27 aprile 2026.
La vicenda processuale è emblematica per la sua concretezza numerica. Il RUP aveva condotto la verifica di anomalia senza considerare i corrispettivi previsti da più contratti di avvalimento premiale, ciascuno pari all'1% dell'importo contrattuale. Una volta sommati, quegli importi avrebbero azzerato interamente l'utile dichiarato dall'aggiudicatario, rendendo l'offerta economicamente insostenibile.
La stazione appaltante aveva tentato di difendere il proprio operato sostenendo che quei costi fossero già "assorbiti" da altre voci — manodopera, attrezzature, spese generali. Il Tribunale ha respinto questa tesi: l'avvalimento, ha chiarito il TAR, è un rapporto contrattuale autonomo, in cui l'ausiliaria si fa carico dei propri costi organizzativi, mentre l'ausiliata paga unicamente il corrispettivo pattuito. Il TAR articola questa distinzione in modo particolarmente netto nella motivazione: l'avvalimento configura un autonomo rapporto contrattuale, in cui l'impresa ausiliaria assume su di sé i costi organizzativi e finanziari delle risorse messe a disposizione, mentre l'impresa ausiliata sopporta unicamente il corrispettivo pattuito; ai fini della verifica di congruità, tale corrispettivo è la voce diretta dell'offerta economica e non può essere confuso o assorbito in altre componenti di costo. L'omessa considerazione di tale esborso determina dunque un vizio sostanziale della valutazione di anomalia, in quanto incide sul giudizio complessivo di attendibilità e sostenibilità dell'offerta, fondato su un margine di utile che risulta in concreto insussistente.
Il TAR ha quindi accolto la censura e annullato l'aggiudicazione. Il Collegio ha rilevato che il RUP non aveva considerato, nell'ambito del giudizio di congruità, i costi derivanti dai contratti di avvalimento premiale: tali costi risultavano superiori all'utile dichiarato dall'aggiudicataria, compromettendo la sostenibilità economica dell'offerta.
Come si calcola la sostenibilità di un'offerta che include contratti di avvalimento premiale?
Il principio ricavabile dalla sentenza n. 7631/2026 impone una verifica in tre passaggi distinti. Primo: isolare il corrispettivo di ciascun contratto di avvalimento come voce autonoma, non fungibile con altre. Secondo: sommare tutti i corrispettivi, specialmente quando l'offerta prevede più contratti di avvalimento — come nel caso esaminato, dove ognuno incideva per l'1% dell'importo contrattuale, ma la loro cumulazione risultava letale per l'utile. Terzo: confrontare la somma risultante con l'utile dichiarato nell'offerta: se il rapporto è pari o superiore a tale utile, l'offerta è economicamente insostenibile e il giudizio di anomalia deve essere negativo.
Questo schema ha un precedente rilevante, anch'esso del 2026: il T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, con la sentenza 19 gennaio 2026, n. 89, aveva già chiarito che i costi derivanti dal contratto di avvalimento devono essere necessariamente inclusi nella verifica dell'anomalia, e che la loro omessa considerazione può rendere l'offerta economicamente insostenibile qualora eroda l'utile dichiarato. Il principio di globalità del giudizio di anomalia — per il quale la sottostima di una singola voce non causa la caducazione dell'offerta senza prova dell'azzeramento del margine di profitto complessivo — si applica, ma in senso contrario a quanto vorrebbe l'aggiudicatario: è proprio quando la voce omessa è tale da azzerare quel margine che il vizio diventa insanabile.
Sul piano del diritto positivo, il quadro normativo di riferimento è l'art. 110 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici), nella versione aggiornata dal D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (decreto correttivo). La norma disciplina la verifica di congruità dell'offerta, distinguendo tra l'anomalia obbligatoria — che scatta automaticamente al superamento di determinate soglie — e la verifica facoltativa, rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante. Su questo secondo versante si inserisce un principio fondamentale fissato dal Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 16 luglio 2026, n. 5747: la sentenza del Consiglio di Stato Sez. V 16 luglio 2026, n. 5747 ribadisce che "la verifica facoltativa di anomalia dell'offerta rientra nell'apprezzamento discrezionale dell'amministrazione, sindacabile solo in caso di comprovata manifesta irragionevolezza della decisione dell'amministrazione, nella prospettiva della sostenibilità dell'offerta." Il punto cruciale, però, è che questa discrezionalità riguarda la scelta se attivare la verifica: una volta attivata, il giudizio non tollera lacune istruttorie. Come ricorda la giurisprudenza costante richiamata anche dal TAR nel caso di specie, la scelta di attivare il sub-procedimento è libera, ma se la PA decide di procedere, la verifica deve essere completa e priva di omissioni rilevanti.
Cosa rischia l'aggiudicatario se il RUP conduce una verifica di anomalia incompleta?
Il rischio è concreto, immediato e di natura patrimoniale. L'annullamento dell'aggiudicazione non è la sola conseguenza: trascinato il titolo contrattuale, si apre la questione del contratto eventualmente già stipulato e delle prestazioni già eseguite — con il connesso contenzioso sul quantum del rimborso al secondo classificato. In termini economici, per l'aggiudicatario l'annullamento significa non solo perdere il contratto, ma sopportare i costi già sostenuti per l'avvio dell'esecuzione, le spese legali del giudizio di impugnazione e, nei casi più gravi, l'esposizione a responsabilità precontrattuale.
Per la stazione appaltante, invece, il rischio è doppio: il ritardo nell'esecuzione della prestazione — con le implicazioni che ciò comporta soprattutto nelle gare PNRR soggette a cronoprogrammi vincolati — e l'eventuale responsabilità erariale del RUP che abbia condotto una verifica carente, esposto come è alla censura della Corte dei Conti per danno all'erario derivante dall'annullamento del contratto.
Un elemento economico spesso sottovalutato riguarda proprio la struttura dell'avvalimento premiale. A differenza dell'avvalimento operativo, in cui l'ausiliaria si obbliga a mettere a disposizione risorse "materiali", l'avvalimento premiale attribuisce punteggi tecnici aggiuntivi in ragione dei requisiti di eccellenza dell'ausiliaria — ma genera comunque un corrispettivo contrattuale che l'ausiliata deve pagare. Quel corrispettivo, nella prassi delle gare più competitive, tende a essere fissato in percentuale sull'importo contrattuale: nell'1%, nel 2%, talvolta oltre. Quando l'offerta ricorre a più contratti di avvalimento premiale — come avveniva nel caso esaminato dal TAR Lazio — il cumulo delle percentuali può superare agevolmente l'utile marginale dichiarato da un'offerta già in ribasso spinto. È qui che si manifesta il rischio sistemico: un'offerta formalmente conveniente nasconde, sotto la superficie del prezzo, un'architettura contrattuale che la rende economicamente insostenibile, e il RUP che non "entra" in quella architettura lascia passare un'aggiudicazione viziata ab origine.
Vigilantibus iura subveniunt: il diritto tutela chi è vigile. Nella verifica di anomalia, questa massima vale per entrambi i lati della gara. L'operatore economico che presenta un'offerta con avvalimento deve presidiare la coerenza tra corrispettivi contrattualmente dovuti e utile dichiarato, prima ancora che lo faccia il giudice amministrativo. La stazione appaltante, dal canto suo, ha il dovere istruttorio di esaminare tutti i costi che l'offerta genera — inclusi quelli "nascosti" nei contratti di avvalimento — pena l'invalidità del giudizio.
Come ricordava Luigi Einaudi in una delle sue riflessioni sul controllo economico pubblico, il prezzo "giusto" non è quello più basso, ma quello sostenibile nel tempo. Una considerazione che il diritto degli appalti ha fatto propria, declinandola nella disciplina dell'offerta anormalmente bassa: l'interesse pubblico non è al risparmio immediato, ma all'esecuzione corretta e integrale della prestazione. Un'aggiudicazione fondata su un'offerta che, depurata dei costi reali, non genera alcun utile, non serve la collettività: la espone al rischio di un'esecuzione al ribasso, di un abbandono del cantiere, di un contenzioso pluriennale. Il TAR Lazio, con la sentenza n. 7631/2026, ha ribadito che il giudizio di anomalia è lo strumento con cui l'ordinamento presidia proprio questo interesse — e che quella vigilanza non può essere esercitata in modo incompleto.
Le cause di esclusione sono tassative e quasi sempre contestabili nel merito: come si valuta un’esclusione.
Redazione - Staff Studio Legale MP
