Un'impresa aggiudica un appalto di forniture come mandataria di un RTI orizzontale. La seconda classificata impugna l'aggiudicazione sostenendo che la mandataria non possedesse, in misura proporzionale alla propria quota di esecuzione, il requisito di capacità tecnico-professionale richiesto dalla lex specialis. Il giudice amministrativo deve decidere se il nuovo Codice dei contratti abbia davvero esteso agli appalti di servizi e forniture la regola della corrispondenza stretta tra qualificazione e quota di prestazione, oppure se quell'architettura appartenga ancora e soltanto ai lavori pubblici. È esattamente la questione al centro della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 5 gennaio 2026, n. 57, che si inserisce in un filone giurisprudenziale di grande rilievo pratico per chiunque partecipa alle gare in forma aggregata.
Il vecchio obbligo maggioritario e il suo definitivo superamento
Per oltre un decennio, l'art. 83, comma 8, del d.lgs. n. 50/2016 ha imposto alla mandataria del RTI di possedere i requisiti e di eseguire le prestazioni in misura maggioritaria. Una regola che sembrava granitica, ma che nascondeva una tensione profonda con il diritto europeo. La Corte di Giustizia dell'Unione Europea, con sentenza 28 aprile 2022, C-642/20, ha dichiarato l'incompatibilità di quella previsione con i principi del diritto europeo in tema di concorrenza. Il ragionamento della Corte è netto: la normativa comunitaria demanda alle sole stazioni appaltanti — e non agli Stati membri in via generale — la possibilità di intervenire sulle modalità esecutive dei raggruppamenti.
Il legislatore del 2023 ha raccolto l'indicazione. Il d.lgs. 36/2023, recependo le indicazioni della Corte di Giustizia UE, ha definitivamente eliminato l'obbligo per cui la mandataria dovesse essere l'impresa in possesso dei requisiti maggioritari o quella incaricata di eseguire la quota principale dell'appalto. In luogo della vecchia logica quantitativa, l'art. 68, comma 11, introduce un criterio flessibile: i raggruppamenti sono ammessi alla gara se i partecipanti possiedono complessivamente i requisiti di capacità economica-finanziaria e tecnico-professionale, superando il vincolo del possesso maggioritario in capo alla mandataria.
La liberalizzazione, tuttavia, non è assoluta. Resta ferma la necessità che l'esecutore sia in possesso dei requisiti prescritti per la prestazione che lo stesso si è impegnato a realizzare: la flessibilità nella somma dei requisiti non può mai tradursi nell'affidamento di una prestazione a un operatore non qualificato per eseguirla. È qui che si annida il rischio più sottovalutato nella costruzione pratica dei RTI.
Il nodo interpretativo dell'art. 68, comma 11: la giurisprudenza recente decide
L'entrata in vigore del nuovo Codice ha aperto immediatamente un fronte interpretativo delicato. Per alcuni, la norma avrebbe posto il dubbio se la regola di corrispondenza tra requisiti di qualificazione e rispettiva quota di partecipazione si estendesse al di là dei settori dei lavori e quindi anche per gli appalti di servizi e forniture, visto il generico riferimento alla prestazione e non solo ai lavori.
Con sentenza n. 9599 del 5 dicembre 2025, il Consiglio di Stato, Sez. V, ha affrontato questioni fondamentali in materia di raggruppamenti temporanei di imprese negli appalti di servizi, riformando parzialmente la sentenza del TAR Lazio. Il punto di diritto è risolto con chiarezza: la decisione chiarisce che l'art. 68, comma 11, del d.lgs. 36/2023 non introduce un principio inderogabile di corrispondenza tra requisiti di qualificazione e quote di esecuzione per gli appalti di servizi, confermando invece che tale regola è derogabile dalla lex specialis di gara.
Sulla medesima linea si è collocata la Sez. V con la successiva sentenza del 5 gennaio 2026, n. 57. Il caso riguarda la procedura di gara per la stipula di un accordo quadro pluriennale avente ad oggetto una fornitura, suddivisa in più lotti e aggiudicata con il criterio del minor prezzo, e l'impugnazione dell'aggiudicazione di uno dei lotti a un RTI orizzontale. La Sezione conferma l'orientamento già assunto in Cons. Stato, Sez. V, 5 dicembre 2025, n. 9599, ossia che il principio di necessaria corrispondenza tra requisiti di qualificazione e quote di partecipazione nel caso di appalti di servizi non trova automatica applicazione.
Il quadro normativo risulta così coerente: l'art. 68, co. 11 d.lgs. 36/2023 ha natura derogabile, come evincibile dal precedente comma 4, lett. b, secondo il quale le stazioni appaltanti possono specificare nei documenti di gara le modalità con cui i raggruppamenti ottemperano ai requisiti, purché ciò sia proporzionato e giustificato da motivazioni obiettive. Pertanto, la lex specialis, se proporzionata e giustificata, prevale sulla norma generale.
Vale richiamare anche il caso relativo alla sottoscrizione dell'offerta. Secondo recente giurisprudenza — TAR Sicilia, 30 gennaio 2026, n. 301, relativa a un caso nel quale era contestata l'omessa esclusione in ragione della mancata sottoscrizione da parte del legale rappresentante della società mandataria di un RTI costituendo di parte dell'offerta tecnica — i vizi della sottoscrizione dell'offerta rilevano solo se, e in quanto, rechino incertezza assoluta sul contenuto o sulla provenienza dell'offerta, mentre in caso contrario un'eventuale esclusione sarebbe illegittima. Un principio che dimostra come il rigore formale trovi ormai un limite nel principio di favor partecipationis, ma che non azzera la responsabilità della mandataria nella corretta gestione documentale.
Il brocardo summum ius summa iniuria — già Cicerone lo ammoniva nel De Officiis — illumina con precisione la tensione che attraversa questo campo: un'applicazione meccanica delle regole di qualificazione può trasformarsi in uno strumento di esclusione sproporzionato, svuotando la gara di concorrenti qualificati per un vizio meramente contabile nella distribuzione dei requisiti. La giurisprudenza recente ha imboccato esattamente la direzione contraria: privilegiare la sostanza sulla forma, senza però rinunciare alla garanzia che ogni prestazione sia effettivamente eseguita da chi ha i titoli per farlo.
Come osservava Gustavo Zagrebelsky, il diritto non è una macchina, ma uno strumento di ragionevolezza applicata: l'interprete che legge le norme senza contestualizzarle rischia di produrre esiti che nessun legislatore ha voluto. L'art. 68 del nuovo Codice è la traduzione normativa di questo insegnamento: non impone più chi deve essere il "più grande" nel RTI, ma garantisce che ognuno faccia ciò per cui è qualificato.
Un aspetto che la dottrina e la prassi tendono a sottovalutare riguarda il momento in cui il possesso dei requisiti va verificato. Nel RTI costituendo, il mandato non è ancora conferito alla presentazione dell'offerta: il comma 1 dell'articolo 68 stabilisce espressamente che è consentita la presentazione di offerte da parte di raggruppamenti temporanei anche se non ancora costituiti; in tale fase, l'elemento qualificante è l'impegno, sottoscritto da tutti gli operatori, a conferire mandato collettivo speciale con rappresentanza ad uno di essi in caso di aggiudicazione. Ciò significa che la stazione appaltante deve poter verificare, già dalla documentazione di gara, che ciascun operatore possieda i requisiti per la quota di prestazione che si impegna a eseguire. La mancata indicazione precisa delle quote di partecipazione non è una formalità: è la base su cui si costruisce il controllo della qualificazione.
Gli operatori economici possono, in assenza di specifiche previsioni del bando, possedere i requisiti di capacità tecnica e professionale come raggruppamento nel complesso, in applicazione del principio di responsabilità solidale dell'art. 68, comma 9, d.lgs. 36/2023. Tuttavia, devono prestare attenzione all'interpretazione letterale dei requisiti esperenziali e verificare che i soggetti indicati posseggano effettivamente le caratteristiche prescritte.
Dal punto di vista pratico, chi costruisce un RTI per partecipare a una gara di servizi o forniture deve seguire un ordine preciso: leggere attentamente la lex specialis per verificare se la stazione appaltante abbia introdotto clausole di corrispondenza proporzionale tra requisiti e quote; verificare che ciascun componente del raggruppamento, per la parte che eseguirà, soddisfi i requisiti tecnico-professionali richiesti per quella prestazione; indicare con chiarezza le quote di esecuzione nell'offerta, evitando ambiguità che impedirebbero alla stazione appaltante di eseguire i controlli; non affidarsi al principio del cumulo collettivo dei requisiti quando il bando abbia invece scelto il modello della corrispondenza proporzionale, poiché in quel caso la lex specialis prevale sulla norma generale.
Il rischio più frequente nella prassi è quello di concentrare nella mandataria tutta la documentazione comprovante i requisiti tecnici, lasciando le mandanti in una posizione apparentemente marginale. Questo approccio, lecito nel previgente sistema quando la mandataria era per definizione la più qualificata, può rivelarsi un boomerang nel nuovo quadro normativo: se la lex specialis prevede corrispondenza tra qualificazione e quota di esecuzione, e le mandanti eseguono una parte rilevante dell'appalto, l'assenza della loro documentazione qualificante può esporre l'intero raggruppamento all'esclusione.
L'evoluzione del diritto degli appalti sui RTI si rivela, in definitiva, una storia di equilibri mobili: la Corte di Giustizia ha aperto la strada alla flessibilità, il legislatore l'ha recepita, e la giurisprudenza amministrativa sta ora definendo i confini entro cui quella flessibilità si esercita. Il punto fermo che rimane, al di là di ogni semplificazione, è che la libertà organizzativa del raggruppamento non può mai diventare uno schermo per far eseguire prestazioni a soggetti non qualificati: è questo il nucleo irriducibile che la nuova disciplina protegge, e che ogni stazione appaltante ha il diritto — anzi, il dovere — di verificare.
Redazione - Staff Studio Legale MP
