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Tre nodi, un sistema incompleto. La revisione prezzi appalti pubblici sembrava aver trovato il suo assetto definitivo lo scorso aprile, quando il Decreto del Direttore Generale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 743 del 30 marzo 2026 — registrato dalla Corte dei Conti con provvedimento n. 881 del 17 aprile 2026 e pubblicato sul sito MIT il 28 aprile — ha reso pienamente operativo il meccanismo revisionale per i contratti di lavori pubblici disciplinato dall'art. 60 del d.lgs. 36/2023. Il Decreto adotta i 20 indici mensili di costo elaborati dall'ISTAT per le Tipologie Omogenee di Lavorazioni (TOL), strumento indispensabile alle stazioni appaltanti per la costruzione dell'indice sintetico revisionale — una media ponderata degli indici TOL corrispondenti alle lavorazioni previste nel singolo progetto. Eppure, a distanza di pochi mesi, la giurisprudenza e la prassi rivelano che il sistema presenta crepe significative che meritano un'analisi franca. Come ricordava Jhering, il diritto non è mai un edificio finito: è un cantiere. E questo cantiere, in materia revisionale, è ancora aperto.
Nodo 1 — Cosa sono gli indici TOL e come si applicano agli stati di avanzamento lavori?
Il Codice ha scelto di rendere il meccanismo revisionale strutturale, imponendo nei documenti di gara iniziali l'inserimento di clausole di revisione prezzi riferite alle prestazioni oggetto del contratto. Il Decreto n. 743/2026, adottando i singoli indici di costo delle lavorazioni elaborati dall'ISTAT, sblocca un sistema che, per il settore dei lavori, era rimasto di fatto inapplicato dalla data di entrata in vigore del primo Correttivo al Codice (d.lgs. 209/2024) — e cioè dall'ottobre 2024 — fino al completamento dell'art. 60 del d.lgs. 36/2023.
Le 20 TOL corrispondono alle macrocategorie di lavorazione elencate nella Tabella A dell'Allegato II.2-bis del Codice: ogni tipologia ha il proprio indice mensile ISTAT, e la stazione appaltante costruisce l'indice sintetico revisionale ponderando quelli corrispondenti alle lavorazioni effettivamente contemplate nel progetto. Il calcolo si aggancia al SAL — stato di avanzamento lavori — che diventa così molto più di un documento contabile: è l'atto nel quale la variazione di prezzo prende forma giuridica ed economica concreta.
Qui emerge la prima criticità. L'art. 60 prevede due possibili metodi di calcolo revisionale: il metodo periodico, che confronta l'indice sintetico alla data del SAL con quello vigente alla data dell'offerta, e il metodo progressivo, che misura le variazioni per scaglioni temporali successivi, applicando la revisione solo alle lavorazioni eseguite nel periodo in cui la variazione si è verificata. La scelta tra i due metodi non è neutra: il metodo progressivo è più aderente all'effettivo andamento dei costi, ma è anche notevolmente più complesso da calcolare e da documentare nell'istruttoria del RUP. Il metodo periodico è più semplice ma può sovrastimare o sottostimare l'adeguamento quando le variazioni di prezzo non sono lineari — situazione frequentissima nei cicli economici post-pandemici che hanno caratterizzato il periodo 2022-2025. La norma non impone la preferenza tra i due, delegandola ai documenti di gara: un'opzione che nella pratica si traduce spesso in omissioni o in clausole ambigue, destinate a generare contenzioso in fase esecutiva.
La revisione, inoltre, non consegue automaticamente al mero aumento dei costi o degli indici ISTAT, ma richiede una specifica istruttoria diretta ad accertare l'effettivo squilibrio economico del rapporto contrattuale. Questo passaggio — che la giurisprudenza ribadisce con costanza — viene spesso sottovalutato dalle stazioni appaltanti, che tendono a trattare la revisione come un automatismo contabile. Non lo è: è una valutazione tecnico-discrezionale che deve essere adeguatamente motivata e documentata nel fascicolo di esecuzione.
Nodo 2 — Come si calcola la revisione prezzi con il nuovo Codice, e chi ha l'onere di attivarsi?
Sulla questione dell'iniziativa procedurale, il Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza del 1° luglio 2026 n. 5244, ha definito un principio di notevole rilevanza pratica. Il Consiglio di Stato (sent. n. 5244/2026) ha stabilito che la revisione prezzi prevista dall'art. 26 del D.L. 50/2022 deve essere applicata d'ufficio dalla stazione appaltante, senza necessità di una preventiva istanza dell'impresa. Il meccanismo è automatico, obbligatorio e deriva direttamente dalla legge, imponendo alla PA di aggiornare il SAL con i nuovi prezzari o, se necessario, emettere un certificato di pagamento straordinario.
L'impresa esecutrice non deve presentare una specifica istanza per avviare il procedimento e ottenere l'adeguamento. Lo ha chiarito il Consiglio di Stato con la sentenza 5244/2026, relativa a un appalto pubblico per il ripristino di alcuni tratti del reticolo idrico minore e la realizzazione di reti paramassi.
Il principio enunciato dal Consiglio di Stato è limpido: quando il legislatore ha voluto subordinare un beneficio all'iniziativa del privato lo ha previsto espressamente, mentre l'art. 26 tace su qualsiasi onere propulsivo dell'appaltatore e affida allo stato di avanzamento dei lavori il compito di veicolare i prezzi aggiornati.
Si pone però un problema di raccordo normativo non banale. La pronuncia n. 5244/2026 riguarda la disciplina straordinaria emergenziale del D.L. 50/2022 (caro materiali), qualificata come misura straordinaria e obbligatoria, distinta dalla revisione prezzi ordinaria. L'obbligazione nasce dalla legge, integra il contratto e si attua attraverso il SAL, senza che l'appaltatore debba presentare alcuna istanza. Diverso è il regime dell'art. 60 d.lgs. 36/2023: qui la revisione si attiva sulla base della clausola inserita nei documenti di gara, con un procedimento che il RUP deve attivare ma che presuppone comunque un'istruttoria documentata e cadenzata. Il rischio è che le stazioni appaltanti — attratte dalla logica del "d'ufficio" stabilita dalla Cassazione per il regime emergenziale — trattino allo stesso modo i due istituti giuridicamente distinti, con conseguenze applicative errate.
Parallelamente, la Legge di Bilancio 2026 rende strutturale l'aggiornamento prezzi per i "vecchi" contratti, alza il tetto sugli imprevisti al 70% e ridefinisce il ruolo dei prezzari regionali. In concreto, l'art. 1, comma 490 della Legge di Bilancio 2026 stabilisce che per gli appalti pubblici di lavori — aggiudicati sulla base della disciplina previgente al D.Lgs. 36/2023 e con termine finale di presentazione delle offerte entro il 30 giugno 2023 — dal 1° gennaio 2026 e fino alla fine dei lavori, lo stato di avanzamento dei lavori (SAL) è adottato applicando i prezzari annuali predisposti da Regioni e Province autonome, oppure i prezzari speciali delle stazioni appaltanti autorizzate. Si tratta di un regime parallelo e temporaneo, che corre accanto al sistema TOL del d.lgs. 36/2023 per un bacino di contratti ancora ampio e non ancora esauriti. Due binari normativi sovrapposti, con rischi evidenti di interferenza.
Nodo 3 — La revisione prezzi si applica anche durante una proroga del contratto di appalto?
Questo è il nodo più insidioso, perché tocca una patologia molto diffusa nella contrattualistica pubblica: la proroga non pianificata o irregolare. Il Consiglio di Stato, Sez. III, con sentenza del 4 giugno 2026 n. 4463, ha chiuso definitivamente la porta alla revisione prezzi nelle cosiddette proroghe "atecniche". Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4463/2026, ha chiarito che la revisione prezzi presuppone l'esistenza di un contratto valido e non può essere riconosciuta per i periodi coperti da proroghe illegittime, assimilabili a un affidamento di fatto. Solo una proroga tecnica legittimamente disposta può consentire il riconoscimento della revisione prezzi.
La vicenda analizzata nella sentenza 4463/2026 riguarda un appalto per la gestione di una RSA e di un Centro Diurno per anziani. Il contratto, stipulato nel 2016 per 36 mesi, prevedeva la possibilità di rinnovo per ulteriori 12 mesi. La questione cambia quando quelle proroghe vengono successivamente considerate illegittime: il problema non riguarda soltanto l'esistenza di maggiori costi da sostenere durante l'esecuzione del contratto, ma anche la possibilità di riconoscere la revisione del corrispettivo in un periodo in cui la prosecuzione del rapporto è avvenuta sulla base di atti ritenuti non conformi alla normativa di riferimento.
Il ragionamento del Collegio è rigoroso: «non può ritenersi che un regime di proroga non previsto né ammesso dalla normativa, sostanzialmente assimilabile a nuovo affidamento e cui dunque l'impresa avrebbe potuto legittimamente sottrarsi — possa legittimare una revisione prezzi, coincidendo piuttosto con una fattispecie di proroga "atecnica" illegittima, avvenuta con (inevitabile) assenso dell'impresa, cui non può conseguire anche la revisione dei prezzi, la quale presuppone piuttosto la vigenza di un legittimo e regolare rapporto fra le parti».
La distinzione tra proroga legittima e rinnovo è altrettanto netta. La revisione prezzi spetta all'appaltatore quando la prosecuzione del rapporto costituisce una vera proroga: viene cioè differita soltanto la scadenza, mentre il contratto continua a essere regolato dalla fonte originaria e dalle medesime condizioni essenziali. Non opera invece automaticamente in caso di rinnovo, perché il rinnovo presuppone una nuova negoziazione tra le parti. Il riconoscimento resta comunque subordinato all'istruttoria del RUP e al rispetto delle condizioni previste dal contratto. Lo conferma la successiva Cons. Stato, Sez. III, sentenza 22 luglio 2026 n. 5963, che ha riconosciuto l'applicabilità della revisione durante proroghe annuali di un contratto di servizi, proprio perché il rapporto era rimasto regolato dalla fonte originaria.
Vale la pena sottolineare una criticità spesso ignorata dagli operatori del settore: l'appaltatore che accetta di proseguire il servizio durante una proroga di dubbia legittimità si trova in una posizione dilemmatica. Se rifiuta, potrebbe incorrere in inadempimento contrattuale o perdere la commessa. Se accetta, rinuncia implicitamente alla revisione per quel periodo. La logica del vigilantibus iura subveniunt impone che l'operatore economico valuti la legittimità della proroga prima di aderirvi, preferibilmente documentando eventuali riserve già nella fase di sottoscrizione dell'atto di proroga. Un silenzio non cautelare in quella sede pesa molto, come dimostra l'orientamento del Consiglio di Stato.
Il quadro complessivo che emerge da questi tre nodi rivela una tensione strutturale nel sistema: il legislatore ha costruito un meccanismo di revisione prezzi ambizioso e finalmente dotato degli strumenti attuativi (gli indici TOL), ma la complessità del suo funzionamento — tra metodi di calcolo alternativi, regimi normativi paralleli per contratti ante e post-codice, e una giurisprudenza che traccia confini rigorosi tra proroga legittima, proroga atecnica e rinnovo — impone a stazioni appaltanti e appaltatori una conoscenza tecnica approfondita che non può essere delegata alla routine amministrativa. Il rischio concreto è che la revisione prezzi, pensata per riequilibrare il rapporto contrattuale di fronte alle oscillazioni del mercato, diventi invece un ulteriore terreno di contenzioso — proprio per quegli stessi operatori che aveva l'ambizione di tutelare.
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Redazione - Staff Studio Legale MP
