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Un'impresa presenta un'offerta competitiva, rispetta tutti i requisiti soggettivi, allega documentazione ineccepibile — e viene esclusa. La ragione? Non ha presentato il progetto di riassorbimento del personale dell'appaltatore uscente, richiesto dal disciplinare come componente dell'offerta tecnica. Nessuna possibilità di rimediare, nessun soccorso istruttorio. L'esclusione è definitiva.
Non si tratta di un caso limite. È diventata una delle cause di esclusione più frequenti nelle gare di servizi ad alta intensità di manodopera, e la giurisprudenza degli ultimi mesi ha consolidato un orientamento preciso e rigoroso che ogni operatore economico deve conoscere prima di partecipare a qualunque procedura pubblica.
Il piano di riassorbimento è parte dell'offerta: il cambio di paradigma del D.Lgs. 36/2023
Sotto il vecchio Codice degli appalti (D.Lgs. 50/2016), l'omissione del piano di riassorbimento era spesso sanabile in sede di soccorso istruttorio. Con l'entrata in vigore del D.Lgs. n. 36/2023 si è avuto un mutamento di paradigma sostanziale rispetto alla disciplina previgente, nella vigenza della quale sia l'ANAC che parte della giurisprudenza riconoscevano la possibilità del soccorso istruttorio. Questo scenario è oggi definitivamente superato.
Il punto di rottura è rappresentato dalla lettura coordinata degli artt. 57 e 102 del nuovo Codice. Le due disposizioni devono essere lette insieme: l'art. 57 qualifica le misure relative alla clausola sociale come requisiti necessari dell'offerta, mentre l'art. 102 impone agli operatori di indicare le modalità con cui intendono rispettare tali impegni.
La sentenza che ha cristallizzato questo principio con maggiore chiarezza è il Consiglio di Stato, Sez. V, 10 aprile 2026, n. 2877. La clausola sociale non è una formula ornamentale da accettare con una dichiarazione generica, non è un inciso solidaristico da inserire nel disciplinare per ragioni di stile e non è un impegno vago da rinviare alla fase esecutiva: nel nuovo Codice dei contratti pubblici, la stabilità occupazionale del personale impiegato nell'appalto è un elemento sostanziale dell'offerta.
La conseguenza pratica è netta. Accettare la clausola non equivale a darne attuazione, perché "l'aver accettato la clausola sociale non può essere reputato equipollente alla presentazione del progetto di riassorbimento". Senza l'indicazione delle modalità operative, la stazione appaltante non è in grado di verificare la sostenibilità dell'offerta, né sotto il profilo tecnico né sotto quello economico, in particolare rispetto al costo della manodopera.
La medesima linea è stata ribadita, poche settimane prima, dal Consiglio di Stato, Sez. V, 20 febbraio 2026, n. 1345 e, sul versante del TAR, dal TAR Lombardia-Milano, Sez. II, 4 giugno 2026, n. 2852. In quest'ultima pronuncia, la società aggiudicataria ha legittimamente riassorbito soltanto il personale che ha ritenuto utilmente utilizzabile, ai fini del contratto collettivo applicabile al caso di specie, per la prosecuzione del servizio. Il TAR ha però confermato che la scelta di quali lavoratori riassorbire deve essere ancorata a motivazioni organizzative reali, indicate già nell'offerta, non costruite a posteriori.
Cosa deve contenere il piano e dove si addensano gli errori più gravi
Il progetto di riassorbimento non è un documento burocratico di stile. Deve rispondere a domande precise: quanti lavoratori dell'appaltatore uscente verranno assorbiti, con quale inquadramento, con quali orari, in quale unità produttiva. Deve essere coerente con l'offerta economica, in particolare con la voce relativa ai costi della manodopera.
Il progetto di riassorbimento non può essere trattato come un adempimento secondario o differibile, perché rappresenta uno dei punti in cui l'offerta prende forma e diventa valutabile. Se manca, o se è generico al punto da non consentire alcuna verifica reale, non siamo di fronte a un'irregolarità sanabile: quando manca un elemento che incide sul contenuto dell'offerta tecnica, non siamo di fronte a un'irregolarità sanabile, ma a una carenza che comporta l'esclusione.
Un errore che ricorre con particolare frequenza riguarda la sovrapposizione tra obbligo di riassorbimento e conservazione dell'inquadramento pregresso. Le imprese subentranti talvolta temono di dover replicare anzianità, scatti e livelli contrattuali del gestore uscente, e proprio questo timore le induce a formulare offerte economiche non sostenibili o a predisporre piani evasivi. Sul punto, la giurisprudenza è costante: i costi della manodopera rientrano nell'importo complessivo a base di gara, su cui applicare il ribasso percentuale offerto dai concorrenti; l'obbligo di mantenimento dei livelli occupazionali del precedente appalto va contemperato con la libertà d'impresa e con la facoltà in essa insita di organizzare il servizio in modo efficiente, ed è escluso che la clausola sociale implichi la necessaria conservazione dell'inquadramento e dell'anzianità del lavoratore assorbito dall'impresa aggiudicataria (TAR Campania, Salerno, Sez. I, 31 luglio 2026, n. 1467, Pres. Mezzacapo, Est. Saporito).
Questo non significa che l'impresa subentrante possa comprimere arbitrariamente le retribuzioni dei lavoratori assorbiti. La clausola sociale rappresenta uno strumento fondamentale per la protezione dei lavoratori nei passaggi tra imprese negli appalti pubblici: il nuovo aggiudicatario non può ridurre arbitrariamente i livelli retributivi dei dipendenti assorbiti, anche se applica un diverso contratto collettivo nazionale. Il punto di equilibrio — questo è il nucleo di molti contenziosi — sta tra la flessibilità organizzativa riconosciuta all'impresa subentrante e l'invarianza sostanziale del trattamento economico dei lavoratori assorbiti. Un equilibrio che deve essere dimostrato nel piano, non semplicemente dichiarato.
Un profilo spesso trascurato dagli operatori riguarda il rapporto tra clausola sociale e accordi sindacali. Il ruolo delle organizzazioni sindacali ha natura non costitutiva dell'obbligo, ma solo funzione di agevolarne l'attuazione. Questo significa che il diritto del lavoratore all'assunzione — laddove previsto dalla lex specialis e dal CCNL applicabile — non dipende dal raggiungimento di un accordo con il sindacato, ma discende direttamente dalla norma. Un'impresa subentrante che condizioni il riassorbimento all'esito di una trattativa sindacale non conclusa rischia di inadempiere un obbligo già sorto.
Summum ius summa iniuria: il brocardo ciceroniano torna utile anche qui, ma in senso inverso rispetto all'uso comune. Non è il rigore della clausola a produrre ingiustizia: è la sua applicazione elusa attraverso formalità svuotate di contenuto. Un piano di riassorbimento privo di dati reali, di numeri, di mansioni, di orari è tecnicamente presentato ma sostanzialmente assente. La giurisprudenza lo ha capito e lo sanziona come tale.
Come ha scritto il filosofo del diritto Luigi Ferrajoli, la legge è effettiva quando le sue garanzie sono concrete e non solo enunciate. Nel diritto degli appalti questa lezione si traduce in modo puntuale: le clausole sociali devono essere presidiate da obblighi procedurali verificabili, non affidate alla buona volontà delle parti. Il nuovo Codice ha fatto questa scelta. La giurisprudenza la sta confermando con coerenza.
Sul piano pratico, le imprese che partecipano a gare di servizi ad alta intensità di manodopera devono adottare una procedura interna strutturata: prima della presentazione dell'offerta, occorre acquisire il dato sul personale attualmente impiegato nell'appalto (numero, livello, monte ore, CCNL applicato), confrontarlo con il proprio fabbisogno organizzativo reale, documentare le motivazioni per gli eventuali mancati riassorbimenti, e coerentemente calcolare il costo della manodopera nell'offerta economica. Solo a quel punto il piano di riassorbimento diventa un documento credibile e verificabile — e non un adempimento formale destinato a trasformarsi in causa di esclusione.
Le cause di esclusione sono tassative e quasi sempre contestabili nel merito: come si valuta un’esclusione.
Redazione - Staff Studio Legale MP
