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La scena è nota: un debitore presenta domanda per accedere alla procedura di ristrutturazione dei debiti del consumatore, ma nel tempo necessario all'OCC per depositare la relazione — settimane, talvolta mesi — il creditore pignora lo stipendio o il conto corrente. Quando il piano viene finalmente omologato, la garanzia è già stata escussa e il debitore si trova in una posizione peggiore di prima. È esattamente questa disfunzione applicativa che la riforma sovraindebitamento proposta con la P.d.L. A.C. 2885 punta a correggere.
La proposta di legge A.C. 2885, presentata alla Camera dei Deputati il 16 aprile 2026, mira a rafforzare le procedure di sovraindebitamento previste dal Codice della crisi, colmando lacune applicative emerse negli anni di vigenza del D.Lgs. n. 14/2019. A prima firma Letizia Giorgianni, la proposta introduce una sospensione automatica fino a 180 giorni, nuovi criteri per il debitore meritevole e alcune disposizioni mirate su auto, reddito disponibile e tempi degli Organismi di composizione della crisi. Al momento in cui si scrive il testo è all'esame della Commissione Giustizia della Camera e non è ancora legge vigente: le misure contenute nell'A.C. 2885 sono proposte normative e produrranno effetti soltanto dopo l'approvazione definitiva e l'eventuale entrata in vigore della legge; fino ad allora continuano ad applicarsi le regole attuali del Codice della crisi, con le tutele già previste per consumatori, professionisti, imprenditori minori e debitori incapienti.
Cosa prevede la nuova legge sul sovraindebitamento: le tre innovazioni centrali
Il primo e più rilevante istituto è la sospensione automatica delle azioni esecutive. Tra i punti di forza dell'A.C. 2885 Giorgianni segnala in particolare la previsione di uno stop per 180 giorni per le procedure di esecuzione e pignoramenti a carico del debitore che ha chiesto accesso alle procedure di sovraindebitamento: un lasso di tempo in cui il debitore «è messo al sicuro, dando la possibilità al tribunale di svolgere queste procedure». La sospensione, nella formulazione proposta, opererebbe automaticamente dal deposito della domanda, senza necessità di un provvedimento giudiziale ad hoc. Questo è il profilo più apprezzabile sul piano pratico, perché elimina l'attuale asimmetria: oggi la sospensione può essere chiesta al giudice, ma non è garantita, e nel tempo dell'attesa il creditore procedente può consolidare posizioni difficili da rimuovere.
Il secondo nodo è la ridefinizione della nozione di consumatore. Nel CCII vigente, l'art. 2, comma 1, lett. e) definisce il consumatore come la persona fisica che agisce per scopi estranei all'attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o professionale eventualmente svolta. Questa definizione esclude, in pratica, chiunque abbia contratto debiti — anche in minima parte — nell'ambito di un'attività autonoma, pur se da tempo cessata. La P.d.L. A.C. 2885 propone di rompere questa rigidità: un punto qualificante della proposta riguarda l'estensione del piano del consumatore ai soggetti che hanno cessato un'attività imprenditoriale o professionale da almeno sei mesi e che ora percepiscono un reddito da lavoro dipendente. È una scelta di civiltà giuridica, coerente con la finalità del fresh start che ispira la direttiva UE 2019/1023, che però apre interrogativi interpretativi non banali: cosa accade ai debiti misti, cioè contratti in parte per finalità personali e in parte professionali? Il testo della proposta non sembra risolvere il punto in modo esplicito.
La terza misura riguarda i tempi degli OCC: per garantire una maggiore celerità operativa, la norma fissa un termine perentorio di 120 giorni per il deposito della relazione da parte dell'Organismo di composizione della crisi. Abbinato alla tutela del veicolo utilizzato per l'attività lavorativa (soglia di 10.000 euro), questo insieme di disposizioni forma un impianto che, sulla carta, è più organico delle singole modifiche apportate negli anni al CCII.
Chi può essere considerato consumatore nella nuova proposta: i problemi aperti
La questione della nozione di consumatore non è nuova alla giurisprudenza di legittimità, che vi ha lavorato intensamente sotto la vigenza della L. n. 3/2012 e poi del CCII. Con l'ordinanza Cass. civ., Sez. I, 17 febbraio 2026, n. 3583, la Corte di Cassazione ha ribadito che nel regime del CCII il requisito della meritevolezza di stampo eticizzante è stato abbandonato, sostituito da un giudizio più articolato: il consumatore non può accedere alla procedura solo se ha determinato il sovraindebitamento «con colpa grave, malafede o frode» ai sensi dell'art. 69, comma 1, CCII. La Corte ha precisato che la colpa grave può integrarsi in un accesso seriale al credito, caratterizzato da una disinvolta eccedenza delle rate rispetto al reddito netto, senza un prudente rapporto tra entrate e onere periodico del debito. La valutazione è di merito, insindacabile in Cassazione se adeguatamente motivata.
Questo orientamento è rilevante per comprendere come il futuro ampliamento della nozione di consumatore si inserirà nel quadro vigente. Un ex professionista che, nei sei mesi di attività, aveva già contratto debiti con ricorso seriale al credito non sfuggirebbe comunque al giudizio di cui all'art. 69 CCII: la nuova nozione allarga la platea degli ammissibili, ma non azzera il vaglio sulla causa del sovraindebitamento. Sul punto la P.d.L. A.C. 2885 non introduce modifiche all'art. 69 CCII, il che significa che la giurisprudenza della Cassazione continuerà ad applicarsi integralmente.
Con l'ordinanza Cass. civ., Sez. I, 28 aprile 2026, n. 11489, la stessa Sezione Prima ha affrontato un aspetto procedurale di rilievo per la proposta in esame: il provvedimento di mera inammissibilità della proposta di ristrutturazione — emesso prima ancora che la proposta venga comunicata ai creditori — non è ricorribile per cassazione ex art. 111, comma 7, Cost., perché difetta dei caratteri di decisorietà e definitività. Il che significa che il debitore, in quella fase, può solo riproporre la domanda, eventualmente integrandola. In questo contesto, la sospensione automatica delle esecuzioni introdotta dalla P.d.L. A.C. 2885 avrebbe un effetto protettivo determinante: coprirebbe proprio quella finestra temporale durante la quale, oggi, il debitore è esposto senza difesa.
Anche l'ordinanza Cass. civ., Sez. I, 22 aprile 2026, n. 10723 offre uno spunto critico utile. La Corte, ragionando sull'omologazione del concordato preventivo in presenza di voto contrario dell'Erario (c.d. cram down fiscale), ha ribadito con nettezza la distinzione tra procedure di ristrutturazione — nelle quali il parametro è la convenienza economica per i creditori — e procedure di esdebitazione — nelle quali rileva la meritevolezza dell'imprenditore onesto, in linea con la direttiva UE 2019/1023. Questa distinzione sistematica è preziosa anche per valutare la proposta di riforma: se l'ampliamento della nozione di consumatore sposta soggetti dalla categoria degli imprenditori (soggetti al concordato o alla liquidazione giudiziale) a quella dei consumatori (soggetti alla ristrutturazione dei debiti), il passaggio non è neutro sotto il profilo delle garanzie per i creditori professionali, che perderebbero le tutele proprie delle procedure maggiori.
Il nodo irrisolto: il compenso degli OCC e il rischio di una riforma sulla carta
Il punto più critico della P.d.L. A.C. 2885 è precisamente quello che essa non affronta. Il testo introduce misure apprezzabili — dalla sospensione automatica delle esecuzioni all'ampliamento della nozione di consumatore — ma lascia irrisolta la questione del compenso degli OCC: un'omissione che rischia di rendere velleitario l'intero impianto riformatore. Il CNDCEC ha segnalato da tempo che molti Organismi di Composizione della Crisi operano in condizioni di sostenibilità economica precaria: i compensi tabellari non coprono i costi effettivi delle procedure più complesse, con il risultato che alcuni OCC selezionano le pratiche per convenienza economica, lasciando senza assistenza i debitori con situazioni più intricate — spesso proprio quelli che più avrebbero bisogno di accedere alle procedure.
Il paradosso è evidente: la proposta introduce la sospensione automatica delle esecuzioni per 180 giorni e al contempo fissa un termine di 120 giorni per il deposito della relazione dell'OCC. Se il termine di 120 giorni è perentorio ma l'OCC non ha risorse per rispettarlo, o se l'OCC rinuncia all'incarico perché il compenso non è adeguato, il debitore si troverà in un limbo: le esecuzioni sospese, la relazione non depositata, e la procedura bloccata. La sospensione automatica senza una contestuale riforma del sistema di remunerazione degli OCC rischia di trasformarsi in una tutela nominale.
Summum ius summa iniuria: il massimo della norma può tradursi nel massimo dell'ingiustizia quando le condizioni applicative la rendono inaccessibile. Lo sapeva già Cicerone nel De Officiis, e la storia della L. n. 3/2012 — rimasta sulla carta per anni per mancanza di OCC attivi e formati — è la migliore dimostrazione che una riforma dell'accesso alla giustizia senza adeguata infrastruttura istituzionale non produce diritti, produce promesse.
Quando entra in vigore la riforma del sovraindebitamento con la sospensione delle esecuzioni?
La risposta, ad oggi, è: non si sa. La proposta A.C. 2885 è ancora in fase parlamentare; fino all'approvazione definitiva continuano ad applicarsi le regole attuali del Codice della crisi. In parallelo, al Senato sono in corso di esame due DDL distinti (Commissione Bongiorno e Commissione Stefani) che riguardano rispettivamente la tutela dell'abitazione principale e la gestione degli NPL ipotecari: si tratta di binari normativi paralleli che potrebbero o non potrebbero confluire in un unico testo. La Circolare dell'Agenzia delle Entrate n. 5/E del 16 luglio 2026, che ha fornito istruzioni operative sul CCII vigente, conferma che il quadro normativo di riferimento per gli operatori resta quello attuale.
Sul piano procedurale, chi si trova oggi in stato di sovraindebitamento e teme azioni esecutive imminenti non può fare affidamento sulla sospensione automatica introdotta dalla proposta. Può invece ricorrere agli strumenti già previsti dagli artt. 54 e 55 CCII (misure protettive e cautelari), che richiedono un provvedimento del giudice e
Redazione - Staff Studio Legale MP
