Per anni il funzionario pubblico che firmava una transazione viveva nell'angoscia: e se la Corte dei conti avesse ritenuto quell'accordo svantaggioso per l'erario? La cosiddetta "paura della firma" ha trasformato migliaia di controversie risolvibili in giudizi costosi, prolungati e spesso più onerosi per l'ente di quanto sarebbe stato qualsiasi accordo. Con la Legge 7 gennaio 2026, n. 1 — la Legge Foti — il legislatore ha operato una scelta radicale: chi conclude un accordo conciliativo o una transazione, in assenza di dolo, non risponde più per colpa grave. L'articolo analizza le implicazioni operative di questa svolta per l'attività stragiudiziale degli enti pubblici, dalla redazione della diffida alla struttura dell'accordo transattivo, con uno sguardo alla giurisprudenza contabile più recente e ai profili pratici che ogni amministrazione dovrebbe conoscere prima di sedersi al tavolo delle trattative.
Un paradosso ha attraversato per decenni la pubblica amministrazione italiana: l'ente che non transigeva e perdeva la causa pagava di più, ma nessuno veniva chiamato a rispondere di quella scelta; l'ente che transigeva e risparmiava rischiava invece di vedere il proprio dirigente citato davanti alla Corte dei conti per aver "svenduto" l'erario. Summum ius summa iniuria, avrebbe detto Cicerone: applicare la norma nella sua massima rigidità può produrre la massima ingiustizia. La Legge 7 gennaio 2026, n. 1 — entrata in vigore il 22 gennaio 2026 e comunemente nota come Legge Foti — interviene su questa contraddizione strutturale con una scelta normativa netta, che ridisegna il perimetro della responsabilità erariale nelle attività stragiudiziali deflative della pubblica amministrazione.
Gustavo Zagrebelsky ha scritto che il diritto non è un sistema chiuso ma un organismo vivente che deve adattarsi alla realtà. Raramente questa intuizione ha trovato conferma più concreta che nel settore della responsabilità amministrativa, dove la realtà — fatta di contenziosi seriali, liquidazioni giudiziarie più onerose degli accordi rifiutati, burocrazia difensiva strutturale — ha finalmente costretto il legislatore a una riforma organica.
Il problema: la "paura della firma" e l'attività stragiudiziale paralizzata
Il meccanismo distorsivo che la riforma intende correggere è stato descritto con precisione dalla giurisprudenza contabile stessa: la Corte dei conti ha ritenuto che, in molti casi, la transazione, se basata su argomentazioni tecniche e giuridiche ben documentate e motivate, sia più conveniente per la PA rispetto a un giudizio, in ragione del risparmio in termini di spese di lite e di gestione del sinistro, ma anche di danno liquidato, essendo la transazione, per definizione, un accordo fondato su reciproche concessioni; ma il maggior esborso dovuto alla scelta di proseguire il giudizio comporta comunque un danno erariale.
Eppure questo orientamento, pur consolidato, non bastava a tranquillizzare i funzionari. Accadeva di frequente che la struttura pubblica rifiutasse la chiusura transattiva di un sinistro, in fase stragiudiziale, per il timore di chi detiene il potere decisionale di esporsi a profili di responsabilità amministrativa per aver autorizzato un ingiustificato esborso di denaro pubblico. La tendenza era pertanto quella di prediligere l'instaurazione di un giudizio piuttosto che accordare preventivamente un risarcimento.
Il risultato era un sistema perversamente rovesciato: gli istituti deflattivi del contenzioso e di miglioramento del livello di compliance avevano negli ultimi anni spesso esposto funzionari e dirigenti a un rischio elevato di contestazioni contabili, anche in presenza di valutazioni discrezionali tecnicamente motivate.
La svolta: la Legge Foti e lo scudo strutturale sulle transazioni
È entrata in vigore il 22 gennaio 2026 la Legge n. 1 del 7 gennaio 2026, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 4 del 7 gennaio 2026, approvata definitivamente dal Senato nella seduta del 27 dicembre 2025. Il provvedimento introduce una riforma organica della disciplina della responsabilità amministrativa per danno erariale e ridefinisce in modo significativo le funzioni della Corte dei conti, con particolare attenzione ai procedimenti connessi al PNRR.
La norma di maggior impatto per l'attività stragiudiziale degli enti è quella che riscrive il comma 1.1 dell'art. 1 della Legge n. 20/1994. La Legge n. 1/2026 ha escluso del tutto la responsabilità per colpa grave non solo in caso di conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte di rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, ma anche in caso di conclusione di procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria. In questi casi, la responsabilità è limitata solo ai fatti e alle omissioni commessi con dolo.
Il legislatore opera quindi una scelta netta: l'adesione a strumenti conciliativi e transattivi, se non sorretta da dolo, non può più costituire fonte di responsabilità per colpa grave.
Si tratta di un cambiamento strutturale, non di una proroga emergenziale. La riforma segna il superamento della lunga fase emergenziale avviata nel periodo post-pandemico e introduce un assetto strutturale del sistema della responsabilità erariale, con l'obiettivo dichiarato di riequilibrare il rapporto tra funzione deterrente e buon andamento dell'azione amministrativa.
Sul piano della quantificazione del danno, la riforma introduce anche un tetto vincolante all'addebito del giudice contabile. Al di fuori dei casi di danno cagionato con dolo o illecito arricchimento, il regime prevede che la condanna sia al massimo il 30% del pregiudizio accertato e comunque entro il doppio della retribuzione lorda di riferimento.
Il regime si applica retroattivamente ai procedimenti pendenti: le disposizioni in materia di responsabilità amministrativa si applicano anche ai procedimenti e giudizi pendenti alla data del 22 gennaio 2026, purché non definiti con sentenza passata in giudicato, in coerenza con i principi di legalità e di favor rei.
Il profilo assicurativo — aspetto pratico di assoluta rilevanza operativa — viene anch'esso presidiato dalla riforma. È introdotto un obbligo assicurativo generalizzato: chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche ed è sottoposto alla giurisdizione della Corte dei conti deve stipulare, prima dell'assunzione dell'incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati per colpa grave.
Occorre tuttavia una precisazione tecnica che la pratica professionale impone di non trascurare. La Legge Foti si occupa esplicitamente degli accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione e in sede giudiziale, e delle transazioni fiscali in materia tributaria. La diffida stragiudiziale "pura" — quella che l'ente invia al privato inadempiente o riceve da un terzo — non è ricompresa letteralmente nella protezione del comma 1.1 riformato, ma resta comunque assoggettata al regime ordinario: se l'attività stragiudiziale è documentata, tecnicamente motivata e coerente con l'interesse dell'ente, l'esposizione a profili di colpa grave è già di per sé fortemente ridotta dalla nuova definizione tipizzata di colpa grave introdotta dalla stessa legge.
A questo riguardo è utile richiamare una pronuncia recente e particolarmente significativa per gli enti locali. La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il Lazio, con sentenza 20 febbraio 2026, n. 82, si è occupata di un caso in cui un funzionario comunale aveva gestito una fase precontenziosa relativa a crediti certificati e ceduti, stigmatizzando l'inerzia che aveva prodotto un consistente danno da ritardo per interessi e rivalutazione, ma riconoscendo al tempo stesso la rilevanza degli indirizzi degli organi politici dell'ente nell'orientare la condotta del responsabile. La pronuncia, pur relativa a fatti anteriori alla Legge Foti, offre indicazioni preziose sul modo in cui il giudice contabile valuta il confine tra inerzia colpevole e scelta gestionale motivata: il convenuto aveva segnalato l'impossibilità di una propria azione contraria agli indirizzi degli organi politici dell'ente, nonché l'assenza di colpa grave in ragione dell'esistenza di un'incertezza normativa e applicativa.
Un secondo profilo giurisprudenziale meritevole di attenzione riguarda la riservatezza della fase stragiudiziale. Il TAR Campania, con sentenza 6 ottobre 2025, n. 6226, ha confermato che l'ente che non risponde a una diffida ricevuta rischia di vedere il silenzio equiparato all'inadempimento, con conseguente trasmissione degli atti alla Procura contabile per valutazione di danno erariale da inerzia amministrativa. Il TAR ha nominato un commissario ad acta incaricato di sostituirsi al Comune in caso di inadempienza, disponendo la trasmissione della sentenza alla Procura regionale della Corte dei Conti, ai sensi dell'art. 2, comma 8, della Legge n. 241/1990, per le eventuali valutazioni di danno erariale derivanti dall'inerzia amministrativa.
Infine, con riferimento specifico alla natura delle diffide stragiudiziali nelle trattative tra pubbliche amministrazioni, il TAR Brescia, con sentenza 5 febbraio 2026, n. 233, ha chiarito che una diffida stragiudiziale relativa a una pretesa economica incerta tra enti, vertendo su una fase di interlocuzione stragiudiziale relativa a una pretesa economica non ancora definita né pacifica — atto meramente preliminare ed interlocutorio — può essere legittimamente tenuta riservata dall'ente destinatario, potendosi porre un problema reale di tutela delle strategie difensive, con esclusione dell'accesso civico generalizzato.
Sul piano pratico, la riforma impone all'ente alcune scelte organizzative che non possono più essere rinviate. La delega all'avvocatura dell'ente o all'avvocato esterno per la gestione stragiudiziale deve ora essere strutturata in modo da consentire una reale negoziazione: mandati troppo rigidi o procedure interne che richiedono plurimi livelli di approvazione prima di ogni concessione negoziale rischiano di vanificare in concreto i vantaggi della nuova disciplina. Le deliberazioni di autorizzazione alla transazione devono essere motivate sulla convenienza economica comparativa — costo del giudizio atteso versus importo dell'accordo — e devono richiamare espressamente i criteri tecnici che sorreggono la valutazione. La documentazione dell'istruttoria precontenziosa, infine, diventa essenziale non solo per escludere la colpa grave del funzionario, ma anche come presidio contro eventuali contestazioni future.
Sul versante della diffida che l'ente emette — tipicamente verso appaltatori inadempienti, utenti morosi, concessionari che non rispettano gli obblighi contrattuali — la novità normativa rafforza la sua funzione strategica. Una diffida ben redatta, con termini congrui e precisa indicazione delle conseguenze dell'inadempimento, non è solo un atto preparatorio al decreto ingiuntivo: è la piattaforma su cui costruire un'eventuale proposta transattiva successiva, che il funzionario potrà ora valutare senza il timore che la firma comporti un'automatica esposizione contabile.
Il principio che guida questa nuova stagione dell'attività stragiudiziale pubblica può essere sintetizzato con il brocardo vigilantibus iura subveniunt: il diritto — e la protezione della riforma — assiste chi agisce con diligenza, documenta le proprie scelte e non si nasconde dietro l'inerzia. La "paura della firma" non è scomparsa con un tratto di penna; ma chi costruisce l'accordo su basi tecniche solide ha oggi, finalmente, un presidio normativo che vale.
Redazione - Staff Studio Legale MP
