Un imprenditore si vede recapitare un'ordinanza sindacale che gli impone la chiusura dell'attività o la rimozione di opere a proprie spese, invocando un pericolo per la pubblica incolumità. Un proprietario di immobile riceve l'ordine di eseguire lavori urgenti, pena l'intervento sostitutivo del Comune con addebito dei costi. Un'associazione vede limitata la propria attività per ragioni di sicurezza urbana. In tutti questi casi sorge una domanda cruciale: quella ordinanza è davvero legittima, oppure il Sindaco ha usato uno strumento eccezionale per risolvere un problema ordinario?
La risposta non è mai scontata, ma la giurisprudenza amministrativa degli ultimi mesi ha tracciato confini sempre più netti, offrendo strumenti difensivi concreti a chi subisce l'esercizio distorto del potere di ordinanza.
Il fondamento normativo e la natura del potere extra ordinem
Il quadro normativo di riferimento è il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), che attribuisce al Sindaco due distinte sedi di potere straordinario: l'art. 50, comma 5, per le emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, e l'art. 54, comma 4, per le ordinanze adottate quale ufficiale di Governo al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana.
Summum ius summa iniuria: il brocardo latino, che Cicerone già nel De Officiis aveva inteso come monito contro un'applicazione rigida e disumana del diritto, trova paradossale applicazione anche qui — ma in senso opposto. Quando il Sindaco abusa dello strumento emergenziale per regolare situazioni ordinarie, è il massimo potere a produrre la massima ingiustizia verso i destinatari del provvedimento. Come osservava Luigi Ferrajoli, ogni potere deve essere circoscritto da garanzie formali e sostanziali, pena la degenerazione in arbitrio.
Il Consiglio di Stato ha messo in luce che l'ordinanza contingibile e urgente costituisce un'eccezione alla regola dell'ordinario provvedere, caratterizzata da atipicità, trattandosi di un atto avente contenuto indeterminato che comporta un indebolimento del principio di legalità formale nei suoi corollari di tipicità e tassatività. Proprio questa atipicità è la ragione per cui il controllo giurisdizionale deve essere tanto più rigoroso.
I presupposti che devono coesistere perché l'ordinanza sia legittima sono tre e sono stati precisati con chiarezza dalla giurisprudenza consolidata: la contingibilità, cioè l'impraticabilità di differire l'intervento in relazione alla ragionevole previsione di un danno incombente; l'urgenza, ossia l'impossibilità di far fronte alla situazione con gli ordinari mezzi offerti dall'ordinamento; infine, la precisa indicazione del limite temporale di efficacia, poiché solo in via temporanea può essere consentito l'uso di strumenti extra ordinem. L'assenza anche di uno solo di questi requisiti è sufficiente a determinare l'illegittimità del provvedimento.
La giurisprudenza recente: dove si rompe la legittimità
Le pronunce degli ultimi mesi convergono su un punto fermo: il potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente non può essere impiegato per conferire un assetto stabile e definitivo agli interessi coinvolti, né per fronteggiare esigenze prevedibili e ordinarie; deve essere giustificato dalla sussistenza di situazioni eccezionali ed impreviste, incompatibili con i tempi occorrenti per l'adozione degli strumenti ordinari.
Un punto di riferimento importante è costituito dalla sentenza del TAR Lombardia, Sezione IV Milano, 1° dicembre 2025, n. 3883 (est. Bini), che ha dichiarato la piena illegittimità di un'ordinanza sindacale adottata per risolvere questioni ordinariamente fronteggiabili con gli strumenti di amministrazione attiva. Il Tribunale ha ribadito che i caratteri della contingibilità e urgenza, che legittimano l'adozione di uno strumento extra ordinem, implicano la necessità di far fronte con immediatezza a una situazione di natura eccezionale ed imprevedibile; la sentenza stigmatizza la persistenza dell'Amministrazione di disciplinare con strumenti eccezionali situazioni che non presentano i presupposti di legge.
Ancora più recente e di grande rilevanza pratica è il Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza 12 gennaio 2026, n. 245, che ha analizzato un caso di ordinanza sindacale contingibile e urgente per la messa in sicurezza di alberi pericolanti lungo strade aperte al pubblico. La sentenza analizza i limiti e i presupposti del potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente in materia di sicurezza urbana e pubblica incolumità, con particolare riferimento alla gestione di alberature pericolanti poste a margine di strade aperte al pubblico transito. Il Consiglio di Stato ha in quella sede ribadito che la situazione di pericolo deve sussistere nel momento contingibile in cui è adottata l'ordinanza, a nulla rilevando che la situazione di pericolo sia nota da tempo; l'ordinanza extra ordinem costituisce lo strumento eccezionale e derogatorio approntato dall'ordinamento per porre rimedio a una situazione improcrastinabile di pericolo per la sicurezza o l'ordine pubblico (Cons. St., sez. IV, 23 maggio 2025, n. 4511).
Sul versante del TAR, una pronuncia assai significativa è il TAR Toscana, Sezione IV, sentenza 7 maggio 2025, n. 823 (est. Ricchiuto), che espone in modo puntuale i limiti del potere di ordinanza del Sindaco, esercitabile in presenza di presupposti accertabili nel concreto, privando di validità il potere derogatorio e della sua efficacia terminata la situazione di pericolo imminente. Particolarmente interessante il rilievo per cui ciò che depone è esclusivamente la dimostrazione, da riportare nel testo del provvedimento o in un suo allegato — ad esempio relazione tecnica o accertamenti istruttori — dell'attualità del pericolo e dell'idoneità del provvedimento a porvi rimedio, sicché l'immediatezza dell'intervento urgente del Sindaco va rapportata all'effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento di adozione dell'ordinanza.
Un ulteriore tassello è offerto dal TAR Lazio, Sezione II-bis, sentenza 25 febbraio 2026, n. 3487, che ha accolto il ricorso di un'associazione di protezione ambientale avverso un'ordinanza sindacale che vietava l'ingresso dei cani nelle aree giochi dei parchi comunali. Il ricorrente lamentava l'illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui impartiva il divieto assoluto di introdurre cani nelle aree giochi e fitness collocate all'interno dei parchi e delle aree pubbliche attrezzate del Comune, in quanto le esigenze di tutela della salute e dell'igiene dei cittadini ben avrebbero potuto essere salvaguardate mediante l'applicazione della normativa vigente in materia. Il TAR ha accolto la censura di proporzionalità e ragionevolezza, rilevando che l'amministrazione comunale avrebbe potuto limitarsi ad attivare i mezzi di controllo previsti dall'ordinamento circa il rispetto degli obblighi normativi già esistenti e a sanzionarne la violazione; gli eventuali comportamenti violativi ben avrebbero potuto essere fronteggiati mediante l'esercizio degli ordinari poteri di prevenzione, vigilanza, controllo e sanzionatori di cui dispone l'Amministrazione.
Vale la pena menzionare anche il profilo dell'errato strumento procedimentale. Il TAR Abruzzo, Pescara, Sez. I, sentenza 11 maggio 2026, n. 257, ha evidenziato che la proroga tecnica di un contratto in scadenza deve essere disposta tramite una determina dirigenziale, non essendo possibile ricorrere allo strumento dell'ordinanza sindacale contingibile e urgente. Questo conferma che il vizio dell'ordinanza non riguarda solo i presupposti fattuali di urgenza e pericolo, ma anche la correttezza dello strumento giuridico utilizzato rispetto alle finalità perseguite: quando l'ordinamento mette a disposizione uno strumento tipico e adeguato, ricorrere al potere extra ordinem equivale a eludere le garanzie ordinamentali.
Sul riparto di giurisdizione, infine, la Corte di Cassazione, Sez. I civ., ordinanza 18 settembre 2025, n. 26760, ha confermato che il giudice ordinario non può disapplicare un'ordinanza sindacale, poiché essa costituisce il fondamento giuridico diretto di eventuali pretese del Comune; la via corretta per contestare l'atto è l'impugnazione davanti al giudice amministrativo. Questo principio ha rilievo pratico immediato: chi riceve un'ordinanza e intende contestarla non può attendere di essere convenuto in giudizio civile per sollevarne l'illegittimità, ma deve agire in via diretta davanti al TAR nei tempi previsti.
Cosa fare concretamente: vizi, termini e strategie processuali
Sul piano pratico, il destinatario di un'ordinanza sindacale deve muoversi rapidamente e con metodo. Il termine per l'impugnazione davanti al TAR è di 60 giorni dalla conoscenza dell'atto, e superato il termine l'ordinanza diventa inoppugnabile. Un primo punto da verificare è se l'atto si qualifichi come ordinanza contingibile e urgente oppure come ordinanza ordinaria, poiché la disciplina dei vizi e delle garanzie procedimentali cambia in modo significativo.
I vizi contestabili si articolano principalmente su quattro fronti. Il primo è la carenza dei presupposti fattuali: in mancanza dei presupposti, l'ordinanza contingibile e urgente può essere sindacata per l'insussistenza della contingibilità e/o dell'urgenza, nonché, pur sussistendone i presupposti per l'emanazione, quando il provvedimento violi i principi di proporzionalità, ragionevolezza e logicità.
Il secondo vizio tipico è il difetto di istruttoria. L'ordinanza contingibile e urgente può essere ritenuta viziata da eccesso di potere per carenza dei presupposti, con particolare riguardo all'insufficiente istruttoria, quando l'assunto motivazionale sia supportato da mere presunzioni ed indimostrate asserzioni in assenza di alcun approfondito accertamento istruttorio.
Il terzo profilo attiene alla proporzionalità della misura. L'emanazione delle ordinanze extra ordinem è illegittima laddove venga dimostrato che la Pubblica Amministrazione avrebbe potuto adottare misure ordinarie diverse, con un minor sacrificio degli interessi dei privati ma parimenti efficaci.
Il quarto vizio, più sottile ma sempre più valorizzato dalla giurisprudenza recente, è quello della reiterazione illegittima: quando il Sindaco reitera un'ordinanza su una situazione già nota, cronicizzata e fronteggiabile con gli ordinari strumenti, viene dimostrata la piena consapevolezza dell'ordinarietà della situazione, non fronteggiabile con il potere di ordinanza reiterato in modo illegittimo: un potere strettamente limitato nel tempo al fine di attivare gli strumenti previsti in via ordinaria dall'ordinamento.
Dal punto di vista processuale, cruciale è la richiesta di misura cautelare, che consente di sospendere l'efficacia dell'ordinanza nelle more del giudizio. Ciò è essenziale soprattutto quando l'ordinanza imponga lavori o adempimenti onerosi: attendere la sentenza di merito senza sospensiva significa subire danni che potrebbero essere difficilmente reversibili. Sul piano risarcitorio, l'annullamento dell'ordinanza apre la strada alla domanda di risarcimento del danno ingiusto ex art. 30 c.p.a., subordinata alla prova del nesso causale tra il provvedimento illegittimo e il pregiudizio subito.
Un aspetto operativo spesso trascurato riguarda il destinatario formale dell'atto. Se un'ordinanza sindacale viene notificata a una persona deceduta, l'erede subentra nella posizione giuridica del defunto e ha l'onere di impugnarla se la ritiene illegittima; se l'erede non agisce, l'atto diventa definitivo e i suoi effetti si consolidano. La vicenda giudiziaria che ha dato origine alla pronuncia della Cassazione del settembre 2025 dimostra plasticamente come l'inerzia processuale possa consolidare situazioni giuridicamente discutibili.
La complessità del potere di ordinanza sindacale risiede proprio nella sua natura bifronte: strumento indispensabile per far fronte alle emergenze reali, ma anche leva potenzialmente arbitraria quando venga distorto dalla convenienza amministrativa. La giurisprudenza più recente, come si è visto, non tollera questa distorsione e offre all'interessato un arsenale di vizi ben codificati. La sfida per chi opera in questo settore è saperli riconoscere e azionare nei tempi stretti che il diritto processuale amministrativo impone: la vigilanza, prima ancora della difesa in giudizio, è il presupposto di ogni tutela efficace. Come ricordava il brocardo, vigilantibus iura subveniunt.
Redazione - Staff Studio Legale MP
