Quando un privato cita in mediazione un Comune, una ASL o un ente locale, la PA non è una parte come le altre. Deve fare i conti con la legittimazione del rappresentante, con il rischio di danno erariale in caso di accordo, e con un rischio speculare — spesso sottovalutato — in caso di mancata partecipazione. Questo articolo analizza le trappole procedurali e le responsabilità concrete che attendono l'ente pubblico convocato al tavolo di mediazione.
C'è un paradosso che chiunque lavori a fianco degli enti locali conosce bene: per decenni la pubblica amministrazione si è tenuta a distanza dalle procedure di mediazione, non per disinteresse, ma per paura. Paura di firmare un accordo che avrebbe potuto tradursi in una contestazione per danno erariale davanti alla Corte dei Conti. Il risultato? Enti che mandavano un funzionario di grado troppo basso, privo di poteri reali, con l'istruzione implicita di non concludere nulla. Una presenza che era, nei fatti, un'assenza.
La Riforma Cartabia, attuata attraverso il D.Lgs. 149/2022 e completata con il D.Lgs. 216/2024 — entrato in vigore il 25 gennaio 2025 — ha cambiato profondamente questo scenario. Le modifiche normative, pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale n. 7 del 10 gennaio 2025 e in vigore dal 25 gennaio 2025, ridisegnano il processo di mediazione introducendo elementi di modernizzazione e flessibilità procedurale. Per gli enti pubblici, però, le novità più rilevanti non riguardano la digitalizzazione degli incontri, ma la struttura di responsabilità che ora presidia ogni scelta compiuta al tavolo di mediazione.
Il nodo del danno erariale e la svolta dell'art. 11-bis
Il cuore del problema, per qualsiasi funzionario o dirigente chiamato a rappresentare l'ente in mediazione, è sempre stato il seguente: se firmo un accordo che comporta un esborso di denaro pubblico, potrò essere ritenuto responsabile davanti alla Corte dei Conti? La risposta del legislatore riformatore è contenuta nell'art. 11-bis del D.Lgs. 28/2010, introdotto dalla Riforma Cartabia. Il decreto legislativo n. 28/2010 all'articolo 11-bis si occupa della sottoscrizione degli accordi di mediazione da parte delle pubbliche amministrazioni e della conseguente responsabilità: la norma contiene due rinvii, il primo al comma 2 dell'articolo 1 del D.Lgs. 165/2001 e il secondo all'articolo 1 della legge n. 20/1994, che disciplina l'azione di responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti, individuando le amministrazioni abilitate a sottoscrivere gli accordi di conciliazione e le responsabilità a cui potrebbero andare incontro.
Il meccanismo è preciso: per quanto riguarda le azioni di responsabilità in cui possono incorrere le amministrazioni che sottoscrivono gli accordi di mediazione, l'art. 1 della legge n. 20/1994 prevede che nel giudizio di responsabilità di competenza della Corte dei Conti, se questi concludono un accordo di conciliazione nel procedimento di mediazione, la responsabilità contabile è limitata solo ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, consistente in una negligenza inescusabile che deriva da una violazione grave della legge o dal travisamento dei fatti.
In concreto, questo significa che il funzionario o il dirigente che sottoscrive un accordo di mediazione ragionevole e ben motivato — in risposta a una pretesa risarcitoria fondata, nel contesto di una controversia che l'ente avrebbe verosimilmente perso in giudizio — non risponde di danno erariale per la sola colpa lieve. La novella ribalta il precedente principio per cui i pubblici dipendenti e gli amministratori venivano frenati dalla cosiddetta "paura della firma" e conseguentemente quello per cui le PA accedevano alle procedure di mediazione raramente e con estrema cautela, per il timore di dover eventualmente rispondere di danno erariale a causa di comportamenti colposi nella sottoscrizione di accordi di conciliazione.
Il profilo del rischio, tuttavia, si è invertito: il giudice trasmette copia del provvedimento adottato nei confronti di una delle amministrazioni pubbliche al pubblico ministero presso la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti, così che oggi la PA dovrà attentamente valutare la scelta di non partecipare ai primi incontri di mediazione ovvero di non sottoscrivere accordi conciliativi.
Le sanzioni per la mancata partecipazione: un rischio concreto
Il rischio più immediato e sottovalutato per l'ente pubblico che ignora o diserta la mediazione non è astratto: è economico e reputazionale. Le pubbliche amministrazioni, al pari dei privati, se non partecipano alla mediazione incorrono nelle conseguenze negative contemplate dall'art. 12-bis del D.Lgs. 28/2010: il giudice può sanzionare la condotta negativa con la condanna al pagamento di una somma pari al doppio del contributo unificato, desumere argomenti di prova nel giudizio successivo, e la mancata partecipazione senza motivo valido può condurre al pagamento di una somma in favore della controparte; quando la PA incorre in queste condotte, il giudice trasmette copia del provvedimento all'amministrazione pubblica coinvolta e al Pubblico Ministero presso la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti.
Non si tratta di ipotesi teoriche. Il Tribunale di Roma ha già condannato Roma Capitale al pagamento di una sanzione di 18.000 euro ai sensi dell'art. 96, comma 3, c.p.c., per non aver partecipato alla mediazione demandata dal giudice, trasmettendo contestualmente gli atti alla Procura Generale della Corte dei Conti. Il giudice, ravvisando la sussistenza del danno erariale, ha provveduto alla trasmissione della sentenza alla Procura Generale della Corte dei Conti in quanto vi erano elevate probabilità di un accordo che avrebbe comportato un minor esborso da parte dell'ente territoriale rispetto a quello che conteneva la sentenza. Il paradosso, quindi, si è compiuto: il funzionario che temeva il danno erariale per aver conciliato, si è trovato a risponderne proprio per non averlo fatto.
La giurisprudenza recente continua a consolidare questo orientamento. Nel procedimento di mediazione obbligatoria, la presenza personale delle parti non rappresenta una formalità, bensì un requisito essenziale: la delega al difensore è ammessa solo in presenza di impedimenti concreti e adeguatamente documentati; in mancanza di tali ragioni, essa non è sufficiente a ritenere validamente svolto il tentativo di conciliazione, come ha chiarito il Tribunale di Salerno con la sentenza n. 664/2026, precisando che la partecipazione meramente delegata, se non giustificata, equivale a una mancata comparizione, con conseguente improcedibilità della domanda giudiziale.
Sul versante procedurale, la Corte di Cassazione ha ulteriormente chiarito i confini temporali dell'eccezione di mediazione. La pronuncia della Cassazione di cui all'ordinanza n. 5474/2025, Sez. 2, pubblicata il 1° marzo 2025, conferma che l'eccezione è tempestiva solo se proposta entro la prima udienza del giudizio di primo grado; diversamente, la parte incorre in decadenza dal diritto di sollevarla. Per l'ente pubblico convenuto, questo significa che la valutazione sulla procedibilità va operata immediatamente, senza attendere: una mancata eccezione alla prima udienza preclude definitivamente questo strumento difensivo.
Ugualmente rilevante, nell'orizzonte della pianificazione difensiva dell'ente, è il chiarimento offerto dal Tribunale di Treviso con sentenza n. 186/2026: la mancata partecipazione al primo incontro di mediazione non comporta automaticamente una sanzione; la norma dell'art. 12-bis del D.Lgs. 28/2010 non prevede un meccanismo sanzionatorio rigido, spettando al giudice valutare caso per caso se la mancata comparizione sia effettivamente meritevole di sanzione, poiché l'obiettivo della disposizione è incentivare la partecipazione delle parti e favorire la conciliazione, non punire automaticamente qualsiasi assenza. Una distinzione preziosa, che tuttavia non autorizza l'ente a fare affidamento sull'inerzia processuale: la discrezionalità del giudice opera sempre in senso sfavorevole a chi diserta senza motivo.
La legittimazione del rappresentante dell'ente in mediazione merita un approfondimento specifico, perché è qui che si annida una delle trappole più pericolose. La legge consente che, in mediazione, la parte sia rappresentata da un delegato, purché munito di poteri sostanziali — non solo della procura alle liti, ma anche del potere di negoziare e concludere l'accordo. Per la PA, il rappresentante deve dunque essere investito formalmente dei poteri di conciliare: una delibera di giunta o una determinazione dirigenziale che conferi espressamente tale facoltà, nel rispetto delle regole organizzative interne dell'ente. L'invio di un funzionario privo di tale investitura — pratica ancora diffusa — espone l'ente alla declaratoria di mancata partecipazione e alle relative conseguenze, compresa la segnalazione alla Corte dei Conti.
Sul fronte delle prospettive legislative, il tema dell'ampliamento della mediazione obbligatoria a nuove materie relative a diritti disponibili, a partire dai contratti di appalto di lavori, servizi e forniture, è stato oggetto di un'interrogazione parlamentare presentata nel dicembre 2025. Con due emendamenti presentati il 12 marzo 2026 in sede di conversione del decreto-legge n. 19/2026, recante ulteriori disposizioni urgenti per l'attuazione del PNRR, si propone l'introduzione di un piano straordinario per l'efficienza della giustizia civile. Se queste proposte dovessero tradursi in legge, il perimetro delle controversie in cui la PA potrà trovarsi convocata in mediazione si amplierebbe sensibilmente, rendendo ancora più urgente una politica interna strutturata.
Come ricordava Norberto Bobbio ne Il futuro della democrazia, «il problema fondamentale dei diritti dell'uomo non è quello di giustificarli, ma di proteggerli»: e per la pubblica amministrazione, proteggere l'interesse collettivo significa oggi anche saper gestire con competenza la composizione delle controversie, non soltanto contrastarle in giudizio. Il principio cuius commoda eius et incommoda — chi trae i vantaggi sopporta anche gli oneri — vale per l'ente come per qualsiasi soggetto giuridico: la PA che beneficia della deflazione del contenzioso promossa dalla mediazione non può poi sottrarsi alle sue regole quando si trova nel ruolo di convenuta.
La strategia corretta, per un ente pubblico, non è né la partecipazione passiva né l'astensione sistematica. È una valutazione caso per caso, condotta con rigore tecnico e con il supporto di un legale che conosca a fondo la materia: analizzare la fondatezza delle pretese del privato, stimare il rischio di soccombenza in giudizio, determinare la capienza finanziaria dell'accordo eventuale, predisporre la deliberazione autorizzativa con la corretta attribuzione dei poteri al rappresentante, e documentare ogni scelta in modo da prevenire contestazioni contabili future.
Redazione - Staff Studio Legale MP
