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Tre segnali che espongono il dirigente pubblico al danno erariale da contratti co.co.co.
Il 15 maggio 2026, la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per l'Abruzzo, ha depositato la sentenza n. 150, con la quale ha condannato il dirigente di una Provincia al risarcimento del danno erariale derivante dall'abuso di contratti di collaborazione coordinata e continuativa. La vicenda riguarda un caso apparentemente circoscritto — il danno ascritto alla condotta del dirigente ammonta a euro 1.406,38, oltre rivalutazione monetaria e interessi — ma la portata della pronuncia va ben oltre il quantum: la sentenza fissa, in modo analitico, i criteri con cui si costruisce il nesso causale diretto tra la condotta illecita del dirigente e il danno patrimoniale subito dall'ente, anche quando il danno complessivo sia riconducibile a una pluralità di cause e il contributo del singolo sia soltanto parziale.
Per l'ufficio legale di un ente locale e per chi si occupa di responsabilità del dirigente pubblico per contratti di collaborazione e danno erariale, questa pronuncia è una lettura obbligata. Non perché muti il quadro normativo — quello lo ha già fatto, e radicalmente, la Legge 7 gennaio 2026, n. 1 — ma perché traduce in una vicenda concreta i rischi che restano latenti in ogni ente che utilizzi i contratti co.co.co. in modo seriale o atipico.
«Le istituzioni sono l'insieme delle regole del gioco in una società», scriveva Douglass North, ma è Norberto Bobbio a ricordarci che le regole valgono davvero soltanto quando chi le viola ne risponde in modo personale e misurabile. La sentenza n. 150/2026 è esattamente questo: una misura.
Il caso e i criteri del nesso causale secondo la Corte dei conti Abruzzo n. 150/2026
Alla base della vicenda vi è la condotta illecita consistita nell'abuso di contratti di lavoro flessibile e, in particolare, di contratti di collaborazione coordinata e continuativa. La Procura ha evidenziato che l'assenza dei presupposti per il ricorso al contratto co.co.co. sarebbe stata evidente e facilmente rilevabile: la continuità del rapporto — ben sette contratti per una durata complessiva superiore ai tre anni — risulta chiaramente incompatibile con il lavoro autonomo, ordinariamente legato a un obiettivo specifico e a un orizzonte temporale ben individuato; per di più, il rapporto era caratterizzato dal rispetto di un orario di lavoro, dall'esercizio del potere di direzione del dirigente e dalla gestione di ferie e permessi, tutti indici tipici della subordinazione.
Il contenuto delle attività affidate al lavoratore consisteva in compiti amministrativi di rilevazione e trasmissione dati tra gli enti d'ambito e l'Osservatorio regionale, del tutto compatibili con le mansioni normalmente svolte dai dipendenti dell'ente, ma non con un incarico di collaborazione autonoma.
Il contenzioso, nonostante una sentenza sfavorevole al lavoratore in primo grado, era stato definito con un accordo transattivo — considerato l'orientamento opposto palesato dalla Corte d'Appello in giudizi identici — con pagamento complessivo di euro 13.886,12, di cui euro 1.406,38 riconducibili alla condotta del dirigente, al netto di un parziale rimborso da parte dell'assicurazione dell'ente.
La Procura ha qualificato il pagamento di tali somme come danno erariale per la Provincia di Teramo, riconducibile con nesso di causalità diretta alla condotta illecita tenuta dal dirigente, e ha contestato la condotta a titolo di colpa grave.
Il dirigente ha invocato il concorso di cause e proposto una riduzione al 50%, tentando di diluire la propria responsabilità. Il giudizio abbreviato — con offerta al 30%, pari a circa 422 euro — è stato esperito, ma la pronuncia ha comunque confermato la sussistenza di tutti gli elementi della responsabilità erariale. Ad avviso del Pubblico Ministero, e nella valutazione del Collegio, sussistono tutti i presupposti della responsabilità amministrativa: danno all'erario causato da una condotta posta in essere in violazione di doveri di servizio, caratterizzata da antigiuridicità e colpa grave ai sensi dell'art. 1 della Legge n. 20/1994.
Questo è il primo punto da sottolineare con forza per chi gestisce contratti atipici nella pubblica amministrazione: la responsabilità erariale del dirigente non presuppone che il danno sia integralmente imputabile a lui. Il nesso causale può essere anche parziale — ma deve essere diretto, individuabile e non sommerso dalla pluralità di concause. La sentenza n. 150/2026 dimostra che anche un contributo causale del 10% su un danno complessivo può tradursi in una condanna personale.
Il nuovo quadro normativo: colpa grave tipizzata e obblighi assicurativi dopo la Legge n. 1/2026
La pronuncia della Sezione Abruzzo si inserisce in un panorama radicalmente rinnovato dalla riforma della responsabilità erariale. Il 22 gennaio 2026 è entrata in vigore la Legge n. 1/2026, che riforma in modo significativo la disciplina della responsabilità per danno erariale, modificando la Legge n. 20/1994. La riforma interviene su tre profili chiave: la definizione della colpa grave, l'introduzione di un obbligo assicurativo per alcuni pubblici dipendenti e il coinvolgimento diretto degli assicuratori nei giudizi innanzi alla Corte dei conti.
Sul versante della colpa grave, la Legge introduce una definizione più circoscritta, limitandola a ipotesi di violazione manifesta delle norme, travisamento dei fatti o affermazioni in palese contrasto con gli atti del procedimento. È invece esclusa la colpa grave quando il comportamento del funzionario si fonda su orientamenti giurisprudenziali prevalenti, pareri delle autorità competenti o atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità.
Questa nuova architettura della colpa grave ha già trovato applicazione nella giurisprudenza contabile. La condanna di un'amministrazione pubblica al risarcimento del danno comunitario conseguente all'abuso dei contratti di lavoro flessibile non comporta automaticamente una responsabilità erariale a carico del dirigente che ha firmato gli atti. Questo è il principio affermato dalla Corte dei conti, Sezione Prima Giurisdizionale Centrale d'Appello, con la sentenza n. 134/2026. Il Collegio ha chiarito che la semplice illegittimità del ricorso reiterato ai contratti a termine non basta, da sola, a fondare una condanna contabile: per chiamare il dirigente a rispondere è necessario dimostrare la presenza di dolo oppure di colpa grave, elementi che devono emergere da una valutazione concreta del comportamento tenuto e del contesto normativo in cui le decisioni sono state adottate.
La Corte richiama inoltre il nuovo testo dell'art. 1 della Legge n. 20 del 1994, come modificato nel 2026, sottolineando che la valutazione della colpa deve tenere conto anche della chiarezza delle norme violate e dell'effettiva gravità dell'inosservanza.
Qui sta la contraddizione che la sentenza n. 150/2026 evidenzia con nitidezza: se la colpa grave è esclusa quando la norma è oscura o il quadro giurisprudenziale è incerto, essa è invece pienamente configurabile — come nel caso della Provincia di Teramo — quando i segnali di abuso sono inequivoci, reiterati e visibili con la diligenza minima esigibile dal ruolo. Sette contratti successivi, durata triennale, orario di lavoro fisso, potere disciplinare esercitato: non è incertezza normativa, è travisamento del fatto nella sua forma più elementare. La colpa grave, ai sensi della nuova definizione, si configura per violazione manifesta ed evidente delle norme di diritto applicabili, travisamento del fatto, affermazione di un fatto la cui inesistenza risulti incontestabile dagli atti.
Sul fronte assicurativo, con l'introduzione del nuovo comma 4-bis, chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche e soggiaccia alla giurisdizione della Corte dei conti deve stipulare, prima di assumere l'incarico e a proprie spese, una polizza assicurativa per la responsabilità da colpa grave. L'impresa di assicurazione assume la veste di litisconsorte necessario nei procedimenti per danni patrimoniali, il che significa che la compagnia deve essere chiamata in giudizio insieme al funzionario e sarà direttamente vincolata all'accertamento effettuato dalla Corte dei conti su colpa grave, quantificazione del danno, rapporto causale e condotta dell'assicurato.
Parallelamente, il risarcimento a carico del responsabile è contenuto entro il 30% del danno o entro il doppio della retribuzione annua. Il tetto al quantum, tuttavia, non elimina la condanna: la riduce, non la esclude. E in presenza di una condotta che integra i tre indicatori di abuso sistematico — come quelli identificati dalla Corte dei conti Abruzzo — nessuna riduzione automatica è garantita.
I tre segnali da monitorare prima che il danno si produca
La lettura congiunta della sentenza n. 150/2026 e della Corte dei conti, Sezione Prima Giurisdizionale Centrale d'Appello, sentenza n. 134/2026, consente di ricavare tre indicatori operativi che l'ufficio legale dell'ente locale può usare come check-list preventiva. La logica è quella del brocardo vigilantibus iura subveniunt: il diritto tutela chi vigila, non chi aspetta l'azione della Procura.
Il primo segnale è la serialità dei rinnovi. Quando lo stesso collaboratore vede prorogare o rinnovare il contratto co.co.co. per più anni consecutivi, il rapporto perde per definizione la natura episodica e autonoma che giustifica lo strumento. La sentenza n. 150/2026 fa di questo dato — sette contratti per oltre tre anni — il primo elemento della prova della colpa grave del dirigente.
Il secondo segnale è la sovrapposizione tra le mansioni del collaboratore e quelle del personale dipendente. Se il contenuto delle attività affidate al lavoratore consiste in compiti assolutamente compatibili con le mansioni svolte normalmente dai dipendenti dell'ente, la collaborazione non regge al vaglio della qualificazione contrattuale: la Procura utilizzerà questa circostanza per dimostrare che il contratto era simulato e che il dirigente lo sapeva o doveva saperlo.
Il terzo segnale è la gestione del rapporto con modalità subordinative: orario di lavoro imposto, gestione di ferie e permessi da parte dell'ente, direttive operative quotidiane. Il dirigente non può essere ritenuto responsabile per colpa grave per il semplice fatto di non aver controllato nel dettaglio l'operato di tutti i dipendenti assegnati al suo settore — questa è la regola generale, affermata dalla stessa Sezione giurisdizionale per l'Abruzzo con sentenza n. 95 del 5 marzo 2026 — ma quando è lui stesso a esercitare il potere direttivo sul collaboratore, la situazione si capovolge: il controllo è pieno, la responsabilità è piena.
Cosa fare in concreto: un protocollo per l'ufficio legale dell'ente
La funzione preventiva dell'ufficio legale si esercita in almeno quattro momenti distinti. Il primo è la fase di stipula: ogni contratto co.co.co. dovrebbe essere preceduto da un parere scritto che verifichi la sussistenza dei presupposti — autonomia organizzativa del collaboratore, obiettivo specifico, assenza di eterodirezione, durata congrua. Questo parere, se fondato su orientamenti giurisprudenziali prevalenti, esclude la colpa grave del dirigente ai sensi della nuova definizione della Legge n. 1/2026.
Il secondo momento è il monitoraggio in esecuzione: ogni sei mesi, una verifica documentata sulle modalità concrete di svolgimento del rapporto. Se emergono i tre segnali descritti sopra, il contratto va rinegoziato o convertito nella forma appropriata, prima che si consolidi.
Il terzo momento è la gestione del contenzioso: quando un ex collaboratore agisce in giudizio per la costituzione del rapporto di lavoro subordinato, l'ente deve valutare immediatamente se la transazione — strumento in sé legittimo e oggi incentivato dalla Legge n. 1/2026 — sia preferibile alla lite. La norma interviene su istituti strutturalmente finalizzati alla deflazione del contenzioso e al miglioramento del livello di compliance: l'adesione a strumenti conciliativi e transattivi, se non sorretta da dolo, non può più costituire fonte di responsabilità per colpa grave. Ma questa esenzione vale per chi chiude la controversia, non per chi l'ha causata con la condotta iniziale.
Il quarto momento — e qui sta l'aspetto più sottovalutato — è la verifica del rapporto assicurativo. Il caso della Provincia di Teramo mostra che l'assicurazione dell'ente ha coperto solo parzialmente il danno complessivo, lasciando scoperta la quota ascrivibile alla condotta individuale del dirigente. Con l'obbligo introdotto dalla Legge n. 1/2026 di stipulare una polizza personale per la colpa grave, il dirigente deve verificare che la copertura includa esplicitamente le ipotesi di abuso dei contratti di lavoro flessibile: non è ovvio che ogni polizza standard RC patrimoniale copra questo specifico rischio.
La vicenda giudicata dalla Corte dei conti Abruzzo con sentenza n. 150/2026 è, in fondo, la storia di un danno piccolo che poteva essere evitato con strumenti elementari: un parere preventivo, una clausola di monitoraggio, una tempestiva riqualificazione del rapporto. Quando questi strumenti mancano, la Procura erariale non ha difficoltà a costruire il nesso causale. E il nesso causale, come la sentenza insegna, non ha bisogno di essere totale per essere sufficiente.
Redazione - Staff Studio Legale MP
