Un operaio bengalese regolarmente soggiornante a Verona da nove anni presenta domanda di nulla osta per ricongiungersi con la moglie e due figli minori rimasti a Dacca. Dopo quasi un anno di silenzio, lo Sportello Unico per l'Immigrazione notifica un rigetto: reddito ritenuto insufficiente. Nessuna comunicazione preventiva, nessun invito a integrare i documenti, nessuna valutazione della situazione familiare concreta. La domanda è: quel diniego regge in giudizio?
La risposta, alla luce della giurisprudenza più recente, è quasi sempre no — almeno nella forma in cui i dinieghi vengono adottati nella prassi amministrativa italiana.
Il diritto all'unità familiare non è discrezionale: la cornice normativa
Il punto di partenza obbligato è l'art. 28 del D.Lgs. n. 286/1998 (Testo Unico Immigrazione), che sancisce il diritto all'unità familiare come diritto soggettivo, non come concessione amministrativa. L'art. 29 TUI individua tassativamente i familiari ricongiunti — coniuge maggiorenne non separato, figli minori, figli maggiorenni non autosufficienti per ragioni oggettive di salute, genitori a carico privi di altri figli nel Paese d'origine — e collega il ricongiungimento a precisi requisiti di reddito e di idoneità alloggiativa.
Il meccanismo è dunque vincolato: lo Sportello Unico per l'Immigrazione (SUI) non ha discrezionalità nel valutare l'opportunità del ricongiungimento, ma deve verificare la sussistenza dei presupposti di legge. Come ha chiarito anche la dottrina più attenta, il ricongiungimento non è un beneficio discrezionale rimesso alla libera scelta dell'amministrazione, ma una procedura regolata dalla legge, soggetta al sindacato del giudice ogni volta che i requisiti siano presenti ma il provvedimento negativo sia comunque emesso.
Il requisito reddituale è spesso il punto critico: la soglia base è parametrata all'assegno sociale annuo INPS (per il 2026 pari a circa euro 7.101,12 annui), aumentato del 50% per ciascun familiare da ricongiungere, con soglie più elevate in caso di due o più figli minori di quattordici anni. Cruciale è che il reddito del coniuge convivente e degli altri familiari regolarmente soggiornanti può essere cumulato, ma solo all'interno delle categorie definite dall'art. 29, comma 1, TUI: cugini o fratelli non rientrano nel calcolo, come ha ribadito il Consiglio di Stato in numerose pronunce.
Sul fronte dell'alloggio, il requisito dell'idoneità alloggiativa — certificata dal Comune — riguarda i parametri igienico-sanitari e la superficie abitabile. Un errore frequente è confondere l'idoneità alloggiativa con la mera titolarità del contratto di locazione: sono due cose distinte, e l'omissione del certificato comunale è causa autonoma di rigetto.
Il diniego e i suoi vizi: quando l'amministrazione sbaglia
Nella prassi degli Sportelli Unici, il rigetto del nulla osta soffre di tre categorie ricorrenti di vizi, ciascuna con rilevanza autonoma in giudizio.
Il primo è la violazione del contraddittorio procedimentale. L'art. 10-bis della L. n. 241/1990 impone la comunicazione dei motivi ostativi prima dell'adozione del provvedimento finale (c.d. preavviso di rigetto), consentendo all'interessato di produrre memorie e documenti integrativi. L'omissione di questo passaggio è causa di illegittimità formale del provvedimento, indipendentemente dalla fondatezza nel merito del rigetto stesso. Il TAR Emilia-Romagna, Sez. I, con sentenza del 28 gennaio 2026, n. 142, ha accolto il ricorso di un cittadino straniero avverso il diniego di rinnovo del permesso di soggiorno proprio per violazione dell'art. 10-bis della L. n. 241/1990, confermando che il preavviso di rigetto non è formalità superflua ma garanzia sostanziale del contraddittorio.
Il secondo vizio è la valutazione incompleta o errata dei requisiti di reddito. Accade sovente che il SUI calcoli il reddito escludendo erroneamente componenti cumulabili, o che prenda a riferimento l'anno fiscale sbagliato, oppure che non valuti redditi provenienti da lavoro autonomo o domestico per mancanza di idonea documentazione — senza mai invitare l'interessato a integrare. In questi casi il diniego è viziato per eccesso di potere per difetto di istruttoria.
Il terzo — e forse più sottovalutato — è il mancato bilanciamento con la vita familiare effettiva. L'art. 5, comma 5, TUI impone all'amministrazione, nel valutare il rifiuto del permesso di soggiorno dello straniero che abbia esercitato il diritto al ricongiungimento familiare, di tenere conto della natura e dell'effettività dei vincoli familiari e dell'esistenza di legami con il Paese d'origine. Questa valutazione non è facoltativa: è un obbligo motivazionale che deve trovare riscontro nel provvedimento, pena l'illegittimità per difetto di motivazione.
In questo senso si è espressa con forza la Corte di Cassazione, Sez. I civ., con l'ordinanza n. 10022 del 18 aprile 2026: nel caso di un cittadino straniero espulso nonostante la presenza di un figlio minorenne convivente e di un nucleo familiare stabile, la Cassazione ha cassato la decisione del Giudice di Pace di Ascoli Piceno rilevando che il giudice avrebbe dovuto accertare in concreto la natura e l'effettività dei vincoli familiari, verificando l'esistenza di un legame di cura e di assistenza del minore nonché la stabilità della relazione all'interno del nucleo familiare. Il principio — enunciato in materia di espulsione — vale a fortiori nella valutazione del nulla osta: i legami familiari effettivi non possono essere ignorati dall'amministrazione procedente.
Viene in mente il principio romano vigilantibus iura subveniunt: il diritto tutela chi agisce, chi produce documentazione, chi eccepisce. Ma questo non esonera l'amministrazione dall'obbligo di istruttoria completa: il dovere di completezza istruttoria non grava solo sul richiedente.
Vale anche richiamare ciò che Luigi Ferrajoli ha definito la distinzione tra diritti fondamentali e poteri discrezionali: i diritti fondamentali — e il diritto all'unità familiare lo è per espressa copertura costituzionale agli artt. 29 e 30 Cost. e convenzionale all'art. 8 CEDU — non possono essere compressi da valutazioni di opportunità amministrativa non ancorate a criteri normativi certi.
La giurisdizione: dove e come ricorrere
Un aspetto tecnico cruciale — spesso trascurato con conseguenze fatali — è la questione della giurisdizione. L'art. 30, comma 6, TUI è esplicito: «contro il diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare e del permesso di soggiorno per motivi familiari, nonché contro gli altri provvedimenti dell'autorità amministrativa in materia di diritto all'unità familiare, l'interessato può proporre opposizione all'autorità giudiziaria ordinaria». Il ricorso non va quindi proposto al TAR, ma al Tribunale ordinario — sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini UE — ai sensi del D.Lgs. n. 150/2011, art. 20.
Questa regola di giurisdizione è presidiata da un orientamento consolidato delle Sezioni Unite della Cassazione, da ultimo riaffermato: la controversia sul diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare riguarda un diritto soggettivo — il diritto all'unità familiare — e non un interesse legittimo, con la conseguenza che l'eventuale ricorso proposto al TAR viene dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Il TAR Lazio, Sez. I-ter, con sentenza n. 2795 del 6 febbraio 2025, ha confermato esplicitamente questo principio, declinando la giurisdizione in favore del giudice ordinario in un caso di impugnazione di revoca della carta di soggiorno per familiare di cittadino UE, ribadendo che tutte le controversie vertenti sul «diritto all'unità familiare» appartengono al giudice ordinario.
L'errore nella scelta del giudice non è solo una perdita di tempo: se il ricorso al TAR viene dichiarato inammissibile dopo la scadenza dei termini per ricorrere al giudice ordinario, l'intero diritto di difesa può essere irrimediabilmente compromesso.
Quanto ai termini, il D.Lgs. n. 150/2011 prevede che l'opposizione al diniego del nulla osta debba essere proposta entro trenta giorni dalla comunicazione del provvedimento (o sessanta se il ricorrente risiede all'estero). Si tratta di termini perentori: la loro inosservanza determina la decadenza dall'azione.
Il caso del rifugiato: una disciplina speciale
Va segnalata una disciplina significativamente diversa per i titolari di status di rifugiato: ai sensi dell'art. 29-bis TUI, costoro possono richiedere il ricongiungimento senza dimostrare i requisiti di reddito e di alloggio previsti dall'art. 29, comma 3. La ratio è evidente — il rifugiato non può fare rientro nel Paese d'origine per ricongiungere la famiglia, né può ragionevolmente essere privato dei legami familiari primari per ragioni economiche contingenti. L'esenzione dai requisiti reddituali è assoluta: nessun SUI può legittimamente rigettare per insufficienza reddituale la domanda del titolare di protezione internazionale. Qualora ciò accada — e accade — il diniego è illegittimo in radice.
Cosa fare (e cosa non fare) davanti a un diniego
Sul piano pratico, le azioni da compiere e da evitare si possono così sintetizzare.
Prima di tutto, occorre leggere attentamente le motivazioni del provvedimento di rigetto: spesso contengono vizi formali (omissione del preavviso di rigetto) o errori materiali (calcolo del reddito sbagliato, omessa considerazione di documenti già prodotti) che rendono il diniego vulnerabile anche senza dovere produrre nuova documentazione.
In secondo luogo, è fondamentale non confondere il preavviso di rigetto con il provvedimento definitivo: il primo è l'atto con cui il SUI comunica i motivi ostativi prima della decisione finale, offrendo la possibilità di rispondere. Presentare memorie integrative entro il termine indicato (di solito dieci giorni) è un'opportunità che non va mai trascurata.
In terzo luogo, se il provvedimento è definitivo, i tempi sono stretti: trenta giorni dalla notifica per proporre opposizione al Tribunale ordinario competente per territorio. Lasciare decorrere anche un solo giorno oltre questo termine equivale a perdere il diritto di impugnazione.
In quarto luogo, attenzione alla tentazione di ripresentare semplicemente una nuova domanda: rifare la domanda può essere utile se nel frattempo i requisiti sono cambiati (reddito aumentato, alloggio adeguato) ma non sana i vizi del provvedimento già adottato, né recupera il tempo perduto dalla separazione familiare.
Infine, nei casi in cui il nulla osta tardi a essere rilasciato pur in presenza di tutti i requisiti — attesa superiore ai 150 giorni previsti dalla legge — è possibile diffidare formalmente il SUI ad adempiere, e in caso di inerzia protratta adire il giudice per ottenere un ordine giudiziale di rilascio del nulla osta. I termini legali per il rilascio, è bene ricordarlo, non hanno natura perentoria nella prassi amministrativa: i ritardi sono endemici, ma non per questo sono accettabili senza reazione.
Il diritto all'unità familiare non è un'astrazione. È la concreta possibilità di un bambino di crescere accanto al genitore, di una moglie di non invecchiare da sola in un Paese lontano, di una famiglia di ricominciare. La procedura del ricongiungimento è il canale legale che l'ordinamento riconosce per realizzare tutto ciò: ma perché funzioni, ogni vizio nel provvedimento di diniego deve essere riconosciuto, eccepito e fatto valere nei tempi giusti.
Redazione - Staff Studio Legale MP
