Un funzionario comunale firma un'ordinanza senza la necessaria istruttoria. Un dirigente di un ente locale approva una spesa in contrasto con le norme di contabilità. Un responsabile di procedimento ritarda l'esecuzione di un intervento PNRR. Fino a ieri, ciascuna di queste situazioni poteva aprire le porte a un giudizio della Corte dei conti con esiti patrimoniali potenzialmente devastanti per il singolo. Dal 22 gennaio 2026, le regole del gioco sono cambiate in modo profondo.
Nella Gazzetta Ufficiale del 7 gennaio 2026, n. 4, è stata pubblicata la L. 7 gennaio 2026, n. 1 — c.d. Legge Foti — che ha apportato modifiche dirompenti alla L. 14 gennaio 1994, n. 20, e al D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile), introducendo altresì disposizioni sulle funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e conferendo al Governo una delega per il riordino delle sue funzioni.
Il provvedimento introduce una riforma organica della disciplina della responsabilità amministrativa per danno erariale e ridefinisce in modo significativo le funzioni di controllo, consultive e giurisdizionali della Corte dei conti, con particolare attenzione ai procedimenti connessi al Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e al Piano nazionale per gli investimenti complementari (PNC).
Il punto di partenza storico di questa riforma va cercato nell'estate del 2020, quando il cosiddetto scudo erariale — introdotto dall'art. 21 del D.L. n. 76/2020 (Decreto Semplificazioni) — aveva limitato la responsabilità per condotte commissive al solo dolo, nel tentativo di combattere il fenomeno della paura della firma. Quella limitazione, estesa ai soli casi di dolo per le condotte commissive, nacque come misura eccezionale finalizzata a contrastare fenomeni ormai strutturali quali la burocrazia difensiva e la cosiddetta paura della firma, soprattutto nei procedimenti ad alto contenuto tecnico e finanziario. Una disciplina espressamente temporanea, prorogata più volte fino al 31 dicembre 2025, sulla quale era intervenuta anche la Corte costituzionale, riconoscendone la legittimità proprio in ragione della sua natura transitoria.
La Legge n. 1/2026 si colloca in questa prospettiva: non proroga l'assetto emergenziale, né si limita a rendere strutturale l'esclusione della colpa grave, ma interviene in modo sistematico sul regime della responsabilità erariale, sui criteri di imputazione della colpa, sulle modalità di quantificazione del danno e sul sistema dei controlli. Il risultato è un impianto normativo che mira a superare la logica eccezionale degli ultimi anni e a fornire un quadro più definito e prevedibile per l'azione amministrativa ordinaria.
La nuova colpa grave: finalmente una definizione normativa
Il nodo centrale della riforma è la tipizzazione legislativa della colpa grave, che per decenni era stata affidata in via pressoché esclusiva all'elaborazione giurisprudenziale della Corte dei conti, con esiti applicativi non sempre omogenei tra le diverse sezioni regionali. Uno dei passaggi più rilevanti della riforma riguarda la tipizzazione normativa della colpa grave, che interviene direttamente sull'art. 1 della legge n. 20/1994. La scelta del legislatore segna un cambio di impostazione netto rispetto al passato, superando una nozione ampia e in parte indeterminata, spesso rimessa alla sola elaborazione giurisprudenziale.
La legge chiarisce che la colpa grave sussiste esclusivamente in presenza di: violazione manifesta delle norme di diritto applicabili; travisamento del fatto; affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrovertibilmente esclusa dagli atti del procedimento; negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrovertibilmente dagli atti. Ai fini della valutazione della violazione manifesta, occorre tenere conto del grado di chiarezza e precisione delle norme violate, nonché dell'inescusabilità e gravità dell'inosservanza.
Ancor più rilevante, sul piano pratico, è la previsione di una causa di esclusione: non integra colpa grave la condotta, attiva od omissiva, aderente a orientamenti giurisprudenziali prevalenti o a pareri di autorità competenti. Si tratta di un presidio di notevolissima portata: il funzionario che abbia agito conformandosi a un parere del proprio ufficio legale, dell'Avvocatura distrettuale dello Stato o della stessa Corte dei conti in sede consultiva, non potrà essere chiamato a rispondere per colpa grave, quand'anche la scelta si sia in seguito rivelata errata. Il brocardo summum ius summa iniuria trova qui una sua concreta declinazione normativa: un'applicazione troppo rigida della regola, senza considerare il contesto decisionale del funzionario, avrebbe prodotto un'ingiustizia sostanziale.
La norma amplia inoltre le ipotesi in cui la responsabilità amministrativa è limitata ai soli comportamenti dolosi. In particolare, nelle fattispecie previste dalla legge, il campo d'azione della pubblica amministrazione viene circoscritto ulteriormente al solo dolo. Tra queste rientrano i casi in cui il funzionario abbia eseguito direttive degli organi superiori gerarchicamente o politicamente, fatta salva l'ipotesi in cui l'atto sia palesemente illegittimo.
Il tetto del 30%, la prescrizione e l'assicurazione obbligatoria
Le novità della Legge Foti non si esauriscono nella ridefinizione della colpa grave. Tre ulteriori istituti meritano attenzione specifica.
Sul versante della quantificazione del danno, salvo i casi di dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti deve porre a carico del responsabile una somma non superiore al 30% del danno accertato, e comunque entro il limite del doppio della retribuzione annua lorda percepita nell'anno di riferimento. Si tratta di un limite obbligatorio per il giudice contabile, non più meramente discrezionale. Viene così codificato, in modo espresso, il principio della compensatio lucri cum damno, imponendo una valutazione complessiva e non meramente aritmetica del pregiudizio erariale.
Sul versante della prescrizione, il diritto al risarcimento del danno erariale si prescrive in cinque anni dalla data del fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l'amministrazione o la Corte dei conti ne abbiano avuto conoscenza. La decorrenza è sospesa esclusivamente in caso di occultamento doloso del danno, realizzato mediante condotta attiva o violazione di obblighi di comunicazione. Questa scelta legislativa è densa di conseguenze pratiche: la riforma è intervenuta anche sui tempi della prescrizione, fissando in cinque anni il termine che inizia a decorrere dal momento in cui si verifica il danno, anche se quest'ultimo emerge, e l'amministrazione o i magistrati contabili se ne accorgono, solo molto tempo dopo.
Sul versante assicurativo, la legge introduce un obbligo di grande impatto sistemico: chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche ed è sottoposto alla giurisdizione della Corte dei conti deve stipulare, prima dell'assunzione dell'incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati per colpa grave. Nei giudizi per danno patrimoniale, l'impresa di assicurazione è litisconsorte necessario. Va tuttavia segnalato che la legge ha introdotto tale obbligo di copertura assicurativa, ma la sua operatività è stata sospesa e slittata al 1° gennaio 2027.
Sul versante sanzionatorio, la Legge n. 1/2026 introduce un rafforzamento del sistema attraverso l'inserimento del nuovo comma 1-novies dell'articolo 1 della legge n. 20/1994: nei casi più gravi, la Corte dei conti può disporre, con la sentenza di condanna, la sospensione dalla gestione di risorse pubbliche a carico del dirigente o del funzionario responsabile, per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni.
Le prime pronunce della giurisprudenza contabile del 2026 consentono di tracciare alcune coordinate interpretative. La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, con sentenza depositata il 20 febbraio 2026, n. 82, udienza del 5 febbraio 2026, ha rigettato l'azione di responsabilità promossa dalla Procura regionale nei confronti di un dipendente di un Comune, chiamato a rispondere di un presunto danno da ritardo legato al tardivo pagamento di crediti certificati e ceduti a un istituto bancario. La sentenza mette a fuoco la difficoltà — se non l'impossibilità — per il tecnico di agire in senso opposto rispetto agli indirizzi degli organi politici e alla strategia processuale già impostata dal legale incaricato. La Corte apre la motivazione chiarendo che, per i giudizi pendenti, occorre considerare la disciplina introdotta dalla legge n. 1/2026, richiamata nel testo come riforma dell'illecito contabile, con effetti su due assi. La Corte conferma che l'illecito contabile non scatta per ogni inefficienza; serve un comportamento "grave", connotato da macroscopica violazione o inescusabilità.
Un secondo orientamento significativo emerge dalla Corte dei conti, Sezioni Riunite in sede giurisdizionale, con sentenza n. 3/2026, depositata il 3 marzo 2026. Le Sezioni Riunite segnano un cambio di paradigma nella tutela del danno all'immagine della pubblica amministrazione: l'azione risarcitoria diviene ora esperibile per tutti i delitti dolosi commessi dai dipendenti pubblici, purché idonei a ledere il prestigio funzionale dell'ente. Le Sezioni Riunite hanno confermato la proponibilità dell'azione erariale per qualsiasi reato doloso — generico o intenzionale, ma non colposo — che comprometta il prestigio o la credibilità funzionale dell'amministrazione.
Un terzo profilo applicativo di particolare interesse emerge dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana, con sentenza n. 9/2026, richiamata nella Rassegna della Procura Generale della Corte dei conti. Quella pronuncia affronta la questione se la riduzione obbligatoria al 30% del danno prevista dalla Legge Foti sia compatibile con la funzione ripristinatoria della responsabilità erariale, sollevando dubbi sulla tenuta costituzionale di una previsione che trasferisce sulla collettività il 70% del danno accertato.
L'applicazione retroattiva della riforma è infine espressamente stabilita dalla norma: come previsto dall'articolo 6 della Legge n. 1/2026, il nuovo regime di responsabilità erariale si applica anche ai procedimenti e ai giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della legge, purché non definiti con sentenza passata in giudicato. In particolare, le modifiche all'articolo 1 della legge n. 20/1994 — incluse quelle sulla tipizzazione della colpa grave — trovano applicazione immediata nei giudizi in corso, con effetti rilevanti anche sul contenzioso pendente.
Qui risiede, per chi scrive, il profilo più delicato e sottovalutato dell'intera riforma. La retroattività in mitius della Legge Foti è guardata con favore dai difensori dei convenuti in giudizi contabili già pendenti: la tipizzazione restrittiva della colpa grave, la soglia del 30% e la nuova disciplina della prescrizione diventano strumenti difensivi immediatamente spendibili. Ma questa retroattività pone anche un problema sistematico: l'antigiuridicità accertata dal giudice amministrativo non si traduce in illiceità erariale in re ipsa, come già affermato dalla giurisprudenza contabile d'appello. Il che significa che il funzionario il cui atto sia stato annullato dal TAR non è automaticamente esposto al giudizio contabile: serve una distinta e autonoma valutazione di colpevolezza secondo i nuovi parametri. Questo nesso — più articolato di quanto si creda — è uno degli errori concettuali più frequenti che si riscontrano nella pratica degli enti locali.
Come osservava Rudolf von Jhering, il diritto non è la logica astratta delle norme ma la loro vitalità nella realtà: è dal confronto tra regola scritta e caso concreto che emerge il senso profondo di ogni riforma. La Legge Foti ha il merito di avere finalmente codificato criteri che per trent'anni sono stati lasciati alla giurisprudenza. Il rischio, però, è che la nuova certezza del diritto per i funzionari si traduca in una minore effettività della tutela dell'erario. La disposizione sull'obbligo assicurativo è stata introdotta proprio per garantire il risarcimento del danno patrimoniale subito dall'amministrazione a prescindere dalle condizioni economiche dell'agente, anche in considerazione del dato statistico secondo cui viene recuperato solo il 10% del credito complessivo maturato dalla pubblica amministrazione sulla base di sentenze definitive. Quel 10% di recupero effettivo è la cifra che dovrebbe preoccupare chiunque si occupi di buona amministrazione, prima ancora che di responsabilità individuale.
Per un funzionario, un dirigente o un amministratore pubblico che riceva un invito a dedurre dalla Procura contabile regionale, l'analisi puntuale dei nuovi parametri normativi è oggi più determinante che in qualsiasi momento degli ultimi trent'anni. Conoscere i confini esatti della nuova colpa grave, verificare la data di decorrenza della prescrizione secondo i criteri riformati, valutare se il proprio ente abbia adottato atti istruttori sufficienti a escludere l'inescusabilità della condotta: questi sono i passaggi concreti che distinguono una difesa tecnica efficace da una risposta improvvisata a una contestazione contabile.
Redazione - Staff Studio Legale MP
