Quando un privato ottiene l'annullamento di un atto amministrativo, si convince spesso di avere già in mano il diritto al risarcimento. Non è così. La responsabilità della Pubblica Amministrazione da provvedimento illegittimo è una fattispecie complessa, governata da quattro presupposti cumulativi che il danneggiato deve provare tutti, e che l'ente pubblico può contestare su piani distinti. Questo articolo analizza le difese concrete dell'ente — dall'assenza di colpa alla mancata spettanza del bene della vita, dalla diligenza processuale esigibile al riparto di giurisdizione — alla luce delle pronunce più recenti, tra cui la sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 34712 del 2025 e la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 15 aprile 2026, n. 2983.
Il momento in cui il TAR annulla un provvedimento amministrativo non è, per l'ente pubblico, il momento in cui la partita è persa. È, piuttosto, il momento in cui inizia una diversa battaglia: quella volta a resistere alla domanda risarcitoria che quasi inevitabilmente seguirà. Chi non conosce la struttura tecnica di questa responsabilità finisce per arrendersi troppo presto, liquidando somme che non sarebbero state dovute. Chi invece ne padroneggia i presupposti può costruire una difesa efficace, capace di ridurre o azzerare il risarcimento anche a fronte di un atto dichiarato illegittimo.
Marco Tullio Cicerone, nel De Officiis, scriveva che summum ius summa iniuria: applicare il diritto alla lettera, senza discernimento, può produrre la massima ingiustizia. Vale anche in senso inverso: non ogni illegittimità provvedimentale merita automaticamente riparazione economica. Il diritto vivente ha recepito questa intuizione, costruendo una fattispecie risarcitoria che non si esaurisce nel solo accertamento del vizio dell'atto.
La struttura della responsabilità: quattro presupposti, non uno
La giurisprudenza consolidata — ribadita con forza anche nei mesi più recenti — insegna che, per condannare un ente pubblico al risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, occorre la prova cumulativa di quattro elementi: l'illegittimità del provvedimento, la sussistenza di un danno ingiusto che incida su un bene della vita meritevole di tutela, il nesso causale diretto tra l'atto e il pregiudizio lamentato, e l'elemento soggettivo della colpa in capo all'amministrazione. Ciascuno di questi presupposti è autonomo e va provato dal ricorrente. La mancanza anche di uno solo di essi è sufficiente a respingere la domanda risarcitoria.
Questo schema, fondato sull'art. 2043 c.c. coordinato con l'art. 30 del Codice del processo amministrativo, è stato più volte riaffermato dalla giurisprudenza di Palazzo Spada. Con la sentenza Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 2026, n. 2983, il Consiglio di Stato ha ribadito che l'annullamento di un atto — con i suoi effetti ex tunc di eliminazione retroattiva del provvedimento e di ripristinazione della situazione giuridica precedente — non trasforma automaticamente in illecito risarcibile ogni conseguenza negativa subita dal privato. L'eliminazione degli effetti giuridici del provvedimento annullato è una cosa; la condanna pecuniaria dell'ente è questione diversa, che richiede un autonomo e rigoroso percorso probatorio.
La prima difesa dell'ente consiste dunque nel valorizzare l'autonomia logica e giuridica di ciascun presupposto. Non è sufficiente, per il privato, dimostrare che il provvedimento era illegittimo: deve provare anche tutti gli altri elementi. Come recita il brocardo vigilantibus iura subveniunt, il diritto viene in soccorso di chi è stato diligente, e tale diligenza è richiesta non soltanto alla P.A. nel momento in cui adotta l'atto, ma anche al privato nell'affrontare le conseguenze dell'atto medesimo.
Il secondo fronte difensivo riguarda l'elemento soggettivo della colpa, che costituisce uno dei terreni più fecondi per la difesa dell'ente. La responsabilità della Pubblica Amministrazione non è di natura oggettiva: non basta accertare che l'atto era illegittimo per presumere che l'ente abbia agito con colpa. La giurisprudenza del Consiglio di Stato è costante nell'affermare che il giudice amministrativo può riconoscere la responsabilità dell'amministrazione solo quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di fatto e in un quadro normativo tali da rendere palesi negligenza e imperizia. Se invece l'amministrazione si è trovata di fronte a un quadro normativo incerto, a contrasti giurisprudenziali in atto o a una situazione di fatto di particolare complessità, l'errore è scusabile e la colpa non sussiste.
Questa linea difensiva è stata al centro di pronunce recenti di grande interesse. La Corte di Cassazione, Sezioni Unite, con la sentenza n. 34712, udienza pubblica del 24 giugno 2025, ha affrontato un caso emblematico: una società agricola aveva ottenuto dalla Regione Marche un'autorizzazione unica per un impianto di produzione di energia da biogas, basata su una legge regionale successivamente dichiarata incostituzionale. La Corte ha chiarito con nettezza la distinzione tra il danno da legge incostituzionale — sul quale il privato non può vantare posizioni giuridiche soggettive tutelate — e il danno da lesione del legittimo affidamento riposto sull'atto amministrativo, che soggiace invece alle regole della responsabilità aquiliana con tutti i relativi presupposti. L'errore dei giudici di merito era stato quello di unificare le due domande, omettendo di pronunciarsi sulla tutela dell'affidamento come autonoma situazione giuridica.
Il terzo presupposto su cui l'ente può efficacemente difendersi è la spettanza del bene della vita. Nel caso degli interessi legittimi pretensivi — quelli che tendono ad ottenere un provvedimento favorevole, come un'autorizzazione o una concessione — il privato deve dimostrare, secondo un giudizio prognostico, che il provvedimento gli sarebbe stato rilasciato con certezza o con elevata probabilità se l'ente non avesse agito illegittimamente. Non è sufficiente che il provvedimento sia stato negato in modo illegittimo: occorre anche che, in assenza di quel vizio, il richiedente avrebbe avuto diritto a ottenerlo. Quando l'ente gode di ampi margini di discrezionalità, o quando la posizione del richiedente era comunque precaria o contestata, questo giudizio prognostico spesso non può essere formulato in senso favorevole al privato, e la domanda risarcitoria va respinta.
La diligenza del danneggiato e il ruolo dell'art. 30 c.p.a.
Il quarto terreno di difesa è forse quello più sottovalutato nella pratica: la diligenza processuale esigibile dal soggetto danneggiato. L'art. 30, comma 3, del Codice del processo amministrativo stabilisce che il giudice, nel determinare il risarcimento, deve escludere i danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, incluso il tempestivo ricorso agli strumenti di tutela previsti dall'ordinamento. Questo significa che il privato che, pur potendo farlo, non abbia impugnato tempestivamente l'atto lesivo, non abbia chiesto la sospensiva cautelare, o non abbia adottato alcuna precauzione per mitigare il pregiudizio, vede ridotto — o addirittura escluso — il proprio diritto al risarcimento.
Il TAR Palermo, con la sentenza n. 1224 del 3 giugno 2025, ha negato l'automatismo tra annullamento di un'ordinanza di demolizione e diritto al risarcimento, ribadendo che la mancata attivazione degli strumenti di tutela disponibili rappresenta un dato rilevante per escludere o limitare il risarcimento in applicazione del canone di buona fede e del principio di solidarietà. La questione ha rilievo pratico diretto per i Comuni e gli altri enti locali: ogni volta che il privato che agisce per il risarcimento non abbia impugnato tempestivamente l'atto o abbia contribuito a far lievitare il danno con la propria inerzia processuale, l'ente ha un argomento difensivo concreto da sviluppare in giudizio.
Un ulteriore profilo difensivo di grande attualità riguarda il riparto di giurisdizione. La Corte di Cassazione, Sezioni Unite, con l'ordinanza n. 19212 del 2025, ha ribadito con precisione una distinzione fondamentale: quando il privato contesta la legittimità dell'atto in sé, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo; quando invece lamenta la cattiva esecuzione materiale di quell'atto, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. La confusione tra questi due piani genera eccezioni di difetto di giurisdizione che gli enti ben assistiti possono far valere con successo, ottenendo la declaratoria di inammissibilità del ricorso davanti al giudice adito.
È importante sottolineare che tutte queste difese richiedono un presidio tecnico costante fin dalle prime fasi del procedimento amministrativo. Un atto adottato con adeguata istruttoria, motivazione chiara e rispetto delle garanzie partecipative è molto più resistente sul piano risarcitorio di uno adottato superficialmente, anche se entrambi venissero successivamente annullati. La costruzione della difesa inizia, per l'ente pubblico, molto prima del giudizio.
Redazione - Staff Studio Legale MP
