Immaginate un Comune chiamato a partecipare a una conferenza di servizi decisoria per l'approvazione di un impianto industriale. Il responsabile dell'ufficio tecnico legge le carte, riconosce criticità ambientali serie, e nella fase asincrona trasmette un laconico parere negativo: «il progetto non è compatibile con il Piano regolatore». Pochi giorni dopo arriva la determinazione conclusiva positiva dell'amministrazione procedente: il parere del Comune è stato ritenuto inammissibile, assimilato a un silenzio-assenso. Come è possibile? La risposta sta in una delle discipline più tecniche e sottovalutate del diritto amministrativo: quella del dissenso in conferenza di servizi.
La conferenza di servizi — disciplinata dagli artt. 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nella versione profondamente riformata dal d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127 (c.d. Riforma Madia) — è diventata, nel corso dei decenni, lo strumento ordinario di coordinamento tra amministrazioni ogni volta che un procedimento richieda l'acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso di competenza di soggetti pubblici diversi. Non si tratta più di un modulo eccezionale: è la modalità di default, e ogni ente che vi partecipa deve conoscerne esattamente le regole, a pena di veder vanificata la propria posizione istituzionale.
Il dissenso deve essere costruttivo: un requisito che non ammette approssimazione
Il cuore della disciplina riformata risiede in un principio che molti uffici pubblici ancora sottovalutano: il dissenso espresso da un'amministrazione partecipante alla conferenza, per essere giuridicamente valido ed efficace, deve necessariamente essere costruttivo. Ai sensi dell'art. 14-bis, comma 4, della legge n. 241/1990, il dissenso deve essere congruamente motivato, specifico e propositivo, indicando le modifiche necessarie per superare il contrasto. Un dissenso che non rispetti questi requisiti è considerato inammissibile e — conseguenza gravissima — viene equiparato a un assenso senza condizioni.
Questo meccanismo, che la dottrina più critica ha definito dissenso imperfetto, inverte radicalmente la tradizionale logica del parere negativo: l'amministrazione non può più limitarsi a opporre un veto, ma è tenuta a indicare la strada per superarlo. In caso contrario, il suo silenzio o la sua opposizione generica producono lo stesso effetto di un assenso esplicito, come chiarito anche dall'art. 14-ter, comma 3, in materia di conferenza simultanea, dove si considera acquisito l'assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia espresso la propria posizione ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.
Il Consiglio di Stato, Sez. IV, con sentenza 31 marzo 2025, n. 2675, Pres. Gerardo, ha ribadito che l'assenza di un'amministrazione convocata in sede di conferenza simultanea, se non espressamente motivata, non può essere interpretata come dissenso. Il principio è coerente con la ratio semplificatoria dell'istituto: ogni ente che partecipa alla conferenza ha l'onere, e non la facoltà, di esprimersi in modo chiaro, tempestivo e circostanziato. La leale collaborazione istituzionale non è solo un valore dichiarato, ma si traduce in precisi obblighi procedurali la cui inosservanza produce conseguenze immediate e irreversibili sul procedimento.
Con altrettanta chiarezza, il Consiglio di Stato, Sez. IV, con sentenza 24 febbraio 2025, n. 1565, ha ricostruito il quadro normativo della conferenza di servizi prevista dall'art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006 (Codice dell'ambiente), specificando che le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono sollecitare l'amministrazione procedente ad assumere determinazioni in via di autotutela, ma solo a condizione di aver partecipato — o essersi espresse nei termini — alla conferenza stessa. Il perimetro di tutela post-conferenziale è quindi strettamente subordinato alla corretta partecipazione in fase endoprocedimentale.
Sul tema della valutazione delle posizioni al termine della conferenza, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella fondamentale pronuncia 20 luglio 2021, n. 13, aveva già chiarito che la prevalenza non è un mero calcolo numerico — non conta il numero delle amministrazioni favorevoli — ma è una valutazione ponderata del peso e della rilevanza degli interessi pubblici rappresentati da ciascuna amministrazione. L'amministrazione procedente deve motivare in modo approfondito le ragioni per cui ha ritenuto prevalenti determinate posizioni rispetto ad altre: una motivazione carente su questo punto è vizio che apre le porte al ricorso giurisdizionale.
Il dissenso qualificato e il percorso verso il Consiglio dei Ministri
La disciplina si fa ancora più articolata quando il dissenso provenga da amministrazioni preposte alla tutela di interessi cosiddetti sensibili: ambiente, paesaggio, beni culturali, salute e pubblica incolumità, nonché Regioni e Province autonome nelle materie di propria competenza. In questi casi, l'art. 14-quinquies della legge n. 241/1990 prevede un meccanismo di opposizione qualificata: le amministrazioni dissenzienti, purché abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza, possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri entro dieci giorni dalla comunicazione della determinazione conclusiva. L'opposizione sospende l'efficacia della determinazione e innesca un procedimento che può culminare nella deliberazione del Consiglio dei Ministri.
È un meccanismo di straordinaria portata: la decisione viene sottratta all'amministrazione procedente e attribuita al vertice dell'esecutivo, a testimonianza della rilevanza che l'ordinamento riconosce agli interessi in gioco. Come già aveva affermato la Corte di Cassazione civile, Sezioni Unite, nella sentenza 16 aprile 2018, n. 9338, in presenza di dissenso espresso da un'amministrazione preposta alla tutela di un interesse sensibile, il meccanismo dell'art. 14-quater della legge n. 241/1990 impedisce alla conferenza di procedere ulteriormente e rende doverosa, ove l'amministrazione procedente intenda perseguire il superamento del dissenso, la rimessione della decisione al Consiglio dei Ministri.
Ma attenzione: questo effetto devolutivo si produce solo in presenza di un dissenso ritualmente manifestato in sede di conferenza, da parte di un'amministrazione effettivamente titolare della cura di quell'interesse sensibile. Il dissenso postumo — comunicato dopo la chiusura dei lavori — è inammissibile. Il dissenso di un ente che non cura un interesse sensibile non attiva il meccanismo dell'art. 14-quinquies. E il dissenso che mancasse dei requisiti di specificità e propositività sarebbe comunque assimilato a un assenso. Ne consegue che l'errore procedurale, anche minimo, dell'ente dissenziente può essere fatale per le proprie prerogative.
Occorre poi considerare la variante accelerata introdotta per le opere del PNRR: il decreto-legge n. 25/2025, prorogatosi fino al 31 dicembre 2026, ha introdotto un regime di conferenza accelerata con termini dimezzati rispetto alla disciplina ordinaria dell'art. 14-bis della legge n. 241/1990. In questo contesto ancora più compresso, anche in caso di dissenso di amministrazioni preposte a vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, la decisione viene rimessa alla Presidenza del Consiglio dei Ministri con scansioni temporali particolarmente serrate. Il margine di errore per gli enti partecipanti si riduce ulteriormente.
Particolarmente istruttiva in questo scenario è la recente sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 20 aprile 2026, n. 3069, che ha affrontato la questione della natura giuridica del verbale della conferenza di servizi rispetto alla determinazione motivata di conclusione nell'ambito di una procedura ambientale ex art. 27-bis del Codice dell'ambiente. Il Collegio ha chiarito che il verbale della seduta costituisce un atto endoprocedimentale privo di autonoma efficacia lesiva, mentre la determinazione motivata di conclusione rappresenta il vero atto impugnabile, almeno nei casi di esito positivo. In caso di diniego, la natura provvedimentale dell'atto finale resta ferma, ma la sua impugnabilità richiede un'attenta valutazione della qualificazione formalmente adottata dall'amministrazione stessa.
Il brocardo summum ius summa iniuria — attribuito a Cicerone e trasmessoci attraverso il De Officiis — trova qui una delle sue applicazioni più attuali: un sistema disegnato per la semplificazione può trasformarsi in una trappola per l'ente pubblico che non ne conosce le regole con precisione. La rigidità dei requisiti del dissenso costruttivo, la perentorietà dei termini, il meccanismo del silenzio-assenso applicato anche a interessi di rilievo costituzionale: tutto questo esige una competenza tecnica che non può essere improvvisata.
Hannah Arendt, nella sua riflessione su potere e responsabilità istituzionale, avvertiva che «la burocrazia è il dominio di nessuno», intendendo con ciò il pericolo che i meccanismi formali possano prendere il sopravvento sulla sostanza degli interessi che quegli stessi meccanismi dovrebbero tutelare. Nel diritto della conferenza di servizi, questa tensione è permanente: la forma del dissenso non è separabile dalla sostanza che quel dissenso intende proteggere.
Cosa deve fare l'ente che intende dissentire: un promemoria operativo
Per l'ufficio legale o tecnico dell'ente pubblico che si trova a partecipare a una conferenza di servizi, la strategia difensiva si articola in passaggi precisi. Prima di tutto, è indispensabile verificare con anticipo se la propria amministrazione è portatrice di un interesse sensibile ai sensi dell'art. 14-quinquies: questa qualificazione determina l'accesso allo strumento dell'opposizione qualificata e l'obbligo di articolare il dissenso con ancora maggiore puntualità. In secondo luogo, il dissenso — che nella modalità asincrona va trasmesso entro il termine perentorio — deve contenere una motivazione analitica che indichi non solo le ragioni dell'incompatibilità progettuale, ma anche, in modo specifico e propositivo, le modifiche necessarie per ottenere l'assenso: un parere che si limitasse a rilevare genericamente l'incompatibilità sarebbe equiparato a silenzio-assenso.
In terzo luogo, se l'ente ritiene che il proprio dissenso non sia stato adeguatamente valutato nella determinazione conclusiva, i rimedi sono distinti: per le amministrazioni non portatrici di interessi sensibili, la via è quella del sollecito all'autotutela ex art. 21-nonies della legge n. 241/1990, senza possibilità di impugnazione diretta della determinazione conclusiva — scelta che andrebbe contro la ratio dell'istituto; per le amministrazioni portatrici di interessi sensibili che abbiano ritualmente dissentito, la via è l'opposizione entro dieci giorni al Presidente del Consiglio. In entrambi i casi, la finestra temporale è strettissima e la perdita del termine è definitiva.
Un errore frequente nella prassi degli uffici pubblici è confidare nella successiva fase contenziosa come rimedio all'inadeguatezza della partecipazione procedimentale. La giurisprudenza ha chiarito con crescente fermezza che l'ente che non ha dissentito correttamente in sede di conferenza non può poi utilmente dedurre, in sede giurisdizionale, i vizi che avrebbe potuto far valere attraverso il dissenso qualificato o l'opposizione. Il presidio istituzionale degli interessi pubblici si costruisce dentro la conferenza, non dopo.
La conferenza di servizi, nata come strumento di semplificazione, è diventata essa stessa un terreno di complessità tecnica dove la cura procedurale fa la differenza tra la tutela effettiva degli interessi pubblici e la loro perdita silenziosa. Per gli enti che vi partecipano — Comuni, Province, Soprintendenze, Agenzie ambientali, Autorità di bacino — padroneggiare questa disciplina non è un lusso: è una condizione essenziale per l'esercizio consapevole delle proprie funzioni istituzionali.
Redazione - Staff Studio Legale MP
