Un Comune costiero del Sud Italia decide, con delibera di giunta, di rinviare le gare per le concessioni balneari all'approvazione del proprio Piano Demaniale Marittimo. Pare una scelta prudente, quasi doverosa. Risultato: ricorso dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, ordinanza cautelare del TAR, appello al Consiglio di Stato respinto nel giro di settimane, udienza di merito con sentenza di condanna alle spese e obbligo di indire le procedure selettive senza ulteriore indugio. Questo non è uno scenario ipotetico: è esattamente ciò che è accaduto al Comune di Vasto nel corso dei primi mesi del corrente anno, e la vicenda — con le sue sentenze ormai pubblicate — restituisce con lucidità la mappa di un contenzioso che ogni ente costiero dovrebbe conoscere nel dettaglio prima di muovere qualunque atto in materia di demanio marittimo.
Il quadro normativo: tra diritto europeo e proroghe nazionali al tramonto
La matrice del problema è nota da anni ma continua a produrre errori applicativi a cascata. L'art. 12 della Direttiva 2006/123/CE — la cosiddetta Direttiva Bolkestein — impone che le autorizzazioni su risorse naturali scarse, tra cui rientrano le spiagge, vengano assegnate tramite procedura selettiva aperta, trasparente e non discriminatoria, con durata determinata e senza rinnovo automatico. Le Adunanze Plenarie del Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 2021 hanno sancito che le norme nazionali di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative contrastano con il diritto eurounitario, e che tale contrasto produce un obbligo di disapplicazione in capo tanto ai giudici quanto alla pubblica amministrazione.
Da quel momento in poi, il legislatore nazionale ha tentato più volte di rinviare la questione attraverso proroghe ex lege successive — la più recente delle quali, contenuta nel D.L. n. 131/2024 convertito nella L. n. 166/2024, ha spostato il termine al 30 settembre 2027 — ma le concessioni demaniali marittime e lacuali non possono essere automaticamente rinnovate o prorogate, poiché ciò contrasta con i principi di libertà di stabilimento, non discriminazione e tutela della concorrenza di cui agli artt. 49, 56 e 106 TFUE. È la Corte di Cassazione Penale, Sez. III, a ribadirlo con la sentenza 29 gennaio 2026, n. 3657 (Pres. Di Nicola, Est. Amoroso), affermando che l'art. 12 della Direttiva 2006/123/CE impone che il rilascio delle concessioni demaniali marittime e lacuali avvenga mediante gara pubblica che garantisca l'accesso al mercato a tutti gli operatori economici.
Sul versante penale la conseguenza è severa: le proroghe automaticamente rinnovate delle concessioni demaniali marittime e lacuali, senza gara, sono in contrasto con il diritto dell'Unione Europea; in caso di mantenimento dell'occupazione del suolo demaniale oltre la scadenza del titolo, non validamente prorogato, si configura il reato di occupazione abusiva di spazio demaniale (art. 1161 cod. nav.). In altri termini, il concessionario che persiste nell'occupazione senza un titolo valido non solo perde civilisticamente la legittimazione, ma rischia di incorrere in responsabilità penale: una conseguenza che l'ente concedente non può ignorare quando decide di "prorogare" tacitamente o formalmente rapporti già scaduti.
La dimensione amministrativa del problema è altrettanto acuta. Il TAR Lazio, Sez. V-ter, con la sentenza 3 febbraio 2026, n. 2773 (Pres. A.M. Verlengia, Est. P. Tonnara), ha affermato che la data iniziale risalente di una concessione demaniale marittima non esime dall'applicazione dei principi di trasparenza e concorrenza di matrice euro-unitaria sopravvenuti nel corso del rapporto, confermando che le proroghe generalizzate delle concessioni balneari disposte dal legislatore nazionale — in particolare l'estensione ex lege al 2033 stabilita dalla L. 145/2018 — devono essere disapplicate in quanto incompatibili con la direttiva 2006/123/CE. Il principio è netto: non importa quanto risalga nel tempo la concessione originaria, il diritto europeo si applica comunque, senza deroghe fondate sull'anzianità del titolo.
Il caso Vasto e la trappola della pianificazione urbanistica come alibi
Il caso più emblematico degli ultimi mesi è quello del Comune di Vasto, che offre un manuale in negativo di come non gestire la fase transitoria. Con l'ordinanza cautelare n. 9 del 20 gennaio 2026, resa nel giudizio n. 179/24, i giudici del TAR Abruzzo, Pescara, hanno accolto il ricorso presentato dall'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), ordinando al Comune di Vasto di indire le procedure di evidenza pubblica per la messa a bando di tutte le concessioni esistenti, scadute e in scadenza, senza ulteriori differimenti entro 30 giorni.
Il Comune aveva subordinato l'avvio delle gare all'approvazione definitiva del proprio Piano Demaniale Marittimo Comunale e del Piano di Assetto Naturalistico. Nella fattispecie in esame, il Comune resistente ha preso atto e dato attuazione a disposizioni legislative di ulteriore proroga delle concessioni, in sé contrastanti con il diritto eurounitario, che aveva l'obbligo di disapplicare. Secondo il TAR — nella persona del Presidente Paolo Passoni e del consigliere estensore Giovanni Giardino — la delibera di giunta del Comune di Vasto n. 208 del 26 giugno 2025 si pone in contrasto con i principi comunitari in materia di concorrenza, in quanto subordina lo svolgimento delle procedure di evidenza pubblica all'approvazione del piano demaniale marittimo e del piano di assetto naturalistico; risulta pertanto singolare e irragionevole, prima ancora che di dubbia legittimità, l'indirizzo politico espresso dalla giunta comunale di legare le vicende riguardanti lo svolgimento delle gare alle azioni di programmazione urbanistica.
Il TAR ha stabilito che il Comune ha l'obbligo di procedere, senza alcuna ulteriore dilazione, all'indizione di una trasparente, imparziale e non discriminatoria procedura selettiva per l'assegnazione delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, accogliendo il ricorso presentato dall'AGCM, annullando gli atti impugnati e condannando il Comune al pagamento delle spese di lite di 4.000 euro in favore dell'Autorità garante.
Il ricorso del Comune al Consiglio di Stato non ha sortito miglior esito: con l'ordinanza depositata il 24 marzo 2026, i giudici della Settima Sezione hanno rigettato l'appello dell'ente, lasciando in vigore la misura cautelare già disposta in primo grado su istanza dell'AGCM. Al centro della vicenda c'è il rispetto dei principi europei in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, con particolare riferimento alle modalità di assegnazione delle concessioni balneari, che devono essere affidate attraverso procedure di gara trasparenti, imparziali e non discriminatorie.
Il medesimo schema si è replicato in sede di merito: centrale diviene, dunque, l'interesse pubblico alla conclusione delle gare, quale strumento indispensabile per garantire legalità, trasparenza e concorrenza nell'assegnazione delle risorse demaniali marittime nel rispetto del diritto europeo in materia di concorrenza e parità di accesso, come ha concluso il TAR Abruzzo, Pescara, con la sentenza 27 aprile 2026, n. 217 (Pres. Passoni, Est. Giardino), che ha definitivamente confermato l'illegittimità della condotta del Comune.
Il principio che emerge da questa sequenza ha portata generale: la proroga è ammissibile solo se funzionale e strumentale alla conclusione di una procedura di gara già avviata o quantomeno deliberata; non è concepibile una proroga finalizzata alla conclusione di una procedura che l'amministrazione non ha nemmeno iniziato. In tale ottica, l'inerzia del Comune non è neutra, ma contribuisce a perpetuare un assetto incompatibile con il diritto UE, esponendo l'ente a responsabilità amministrative e potenzialmente erariali.
Come scriveva Rudolf von Jhering in Lo scopo nel diritto, il diritto è soltanto lo strumento attraverso cui la società persegue i propri fini; quando lo strumento si inceppa per inerzia di chi è chiamato ad azionarlo, è l'intera collettività a pagarne il prezzo. In materia di demanio marittimo, l'inerzia della PA non è una posizione neutrale: è già, di per sé, una violazione giuridicamente censurabile.
Vale richiamare qui il brocardo vigilantibus iura subveniunt: l'ordinamento tutela chi agisce, non chi attende. I terzi operatori che ambiscono a partecipare alle procedure concorsuali hanno il diritto di vedere i bandi pubblicati, e l'AGCM ha dimostrato — con un'azione sempre più incisiva — di essere disposta a far valere quel diritto in giudizio contro i Comuni inerti, con effetti immediati sulla gestione dell'ente.
Indennizzi, proroga tecnica e il nodo delle Sezioni Unite
Il quadro non è, però, monolitico. Accanto all'obbligo di gara, la giurisprudenza più recente si confronta con temi connessi che producono autonomo contenzioso: il destino delle opere inamovibili al termine della concessione, il diritto all'indennizzo del concessionario uscente e il significato esatto della proroga "tecnica" fino al 30 settembre 2027.
La sentenza del Consiglio di Stato n. 1324 del 19 febbraio 2026 non rappresenta necessariamente una rivoluzione rispetto agli orientamenti precedenti, ma contribuisce a chiarire alcuni passaggi fondamentali, rafforzando un principio ormai consolidato: la distinzione tra proroga ex lege e rinnovo della concessione. Questa differenza non è soltanto tecnica, ma produce effetti molto concreti sul piano patrimoniale ed economico, soprattutto per quanto riguarda la devoluzione delle opere inamovibili allo Stato prevista dall'art. 49 del Codice della Navigazione.
In materia di indennizzi, il Consiglio di Stato, Sez. VII, con l'ordinanza cautelare n. 3862 del 24 ottobre 2025, ha chiarito che la mancata previsione nei bandi di gara degli indennizzi per gli investimenti effettuati dai concessionari uscenti non sembra poter determinare l'illegittimità della procedura di assegnazione, alla luce dei principi affermati dalla giurisprudenza (Corte di Giustizia UE, 11 luglio 2024, causa C-598/22; Cons. Stato, VII, 14 ottobre 2025, n. 8014), ribadendo la piena legittimità delle gare che non prevedono meccanismi di ristoro automatico per gli investimenti non ancora ammortizzati dai concessionari uscenti, salvo prova concreta dell'esistenza di spese effettive e non recuperate.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 04037/2026 del 20 maggio 2026, ha chiarito che il termine del 30 settembre 2027 non va letto come proroga automatica e indiscriminata, ma come proroga tecnica collegata all'obbligo di bandire e concludere le gare; l'occupazione dell'area demaniale da parte del concessionario uscente è legittima fino alla stipula del nuovo atto; la gara resta la regola, ma lascia aperture sulla verifica della scarsità della risorsa.
Sul piano normativo, un elemento di ulteriore complessità è sopraggiunto di recente: con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del decreto-legge 11 marzo 2026 n. 32, è stato introdotto l'obbligo di predisporre un bando tipo nazionale per l'assegnazione delle concessioni demaniali. Il Ministero delle Infrastrutture dovrà sottoporre alla Conferenza Unificata lo schema di bando tipo entro trenta giorni dall'entrata in vigore del decreto. Questa novità rende prudente evitare procedure comunali anticipate: bandi emanati prima dello schema nazionale potrebbero essere impugnati per violazione dei principi di uniformità, imparzialità e buon andamento, con rischi concreti di annullamento.
Sullo sfondo rimane il nodo giurisdizionale più delicato. Le Sezioni Unite civili della Cassazione, con l'ordinanza pubblicata il 17 maggio 2026, hanno dichiarato inammissibile il ricorso presentato da un gruppo di concessionari di Rimini contro la storica sentenza dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 2021; la Suprema Corte, pur non entrando nel merito della questione sostanziale, ha richiamato la validità dell'impianto interpretativo già espresso dal Consiglio di Stato secondo cui le norme legislative nazionali che hanno disposto la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime sono in contrasto con il diritto eurounitario.
Per l'ente pubblico che si occupa di demanio marittimo, la lezione di questi mesi è chiara. L'attesa non è una strategia difendibile in giudizio: la mancata pianificazione, l'inerzia procedimentale e l'uso strumentale degli strumenti urbanistici come scudi contro le gare sono stati sistematicamente bocciati dalla giurisprudenza amministrativa. La complessità del quadro normativo e la lentezza della pianificazione non possono tradursi in immobilismo amministrativo. Una volta avviata, la procedura selettiva deve essere conclusa, pena la violazione dei diritti dei concorrenti e il consolidamento di rendite di posizione incompatibili con l'ordinamento europeo. La pronuncia rafforza l'idea che, nella fase di transizione del sistema concessorio, l'obbligo di decidere è il vero argine contro l'elusione dei principi di concorrenza e legalità amministrativa.
La stagione in cui il rinvio poteva essere gestito con una delibera di giunta e qualche mese di riflessione è definitivamente chiusa. Il contenzioso tra Comuni e AGCM si è ormai strutturato come un filone autonomo e sistematico della giustizia amministrativa, con un orientamento che — dalla Cassazione Penale al TAR di Pescara — converge verso un unico punto fermo: il demanio marittimo è un bene pubblico, la gara è la regola, e ogni deviazione da essa richiede una motivazione puntuale, non un semplice rinvio sine die al completamento degli strumenti pianificatori.
Redazione - Staff Studio Legale MP
