Immaginate un Comune che ha condotto una gara d'appalto rispettando ogni adempimento: bando regolare, commissione nominata nei termini, verbali di valutazione puntuali. L'aggiudicazione viene comunicata. Quattro giorni dopo arriva il ricorso al TAR dell'operatore secondo classificato. Pochi mesi più tardi, nel corso dell'esecuzione dei lavori, l'impresa aggiudicataria iscrive una serie di riserve nella contabilità chiedendo compensi aggiuntivi per milioni di euro. Due anni dopo, contesta persino la risoluzione disposta dalla stazione appaltante per inadempimento, chiedendo il risarcimento del danno davanti al giudice ordinario.
Questo scenario non è raro. È, anzi, la quotidianità delle pubbliche amministrazioni che operano come stazioni appaltanti. E in ognuna di queste fasi — impugnazione dell'aggiudicazione, contenzioso sulle riserve, controversia sulla risoluzione — l'ente deve saper presidiare la propria posizione con strumenti e strategie differenti.
Il fronte amministrativo: difendersi davanti al TAR
Il contenzioso sull'aggiudicazione è la forma più frequente e visibile di conflitto in materia di appalti. L'operatore non aggiudicatario, una volta ricevuta la comunicazione di aggiudicazione, dispone di un termine decadenziale di soli trenta giorni per proporre ricorso al TAR. L'art. 120, comma 2, del Codice del Processo Amministrativo prevede che gli atti delle procedure di affidamento devono essere impugnati nel termine di trenta giorni dalla ricezione della comunicazione di aggiudicazione o, in alternativa, dal momento in cui gli atti sono messi a disposizione.
Di fronte al ricorso, la difesa della stazione appaltante deve muoversi su un asse fondamentale: dimostrare che le scelte compiute nella gestione della gara, dalla valutazione delle offerte tecniche all'eventuale verifica di anomalia, rientrano nell'ampio margine di discrezionalità riconosciuto all'ente dall'ordinamento e non sono né arbitrarie né manifestamente illogiche. La giurisprudenza è su questo punto costante. Il giudizio espresso dalla stazione appaltante è manifestazione dell'ampia discrezionalità da riconoscersi a quest'ultima, sicché le valutazioni svolte sono censurabili dal giudice amministrativo soltanto in caso di errori manifesti o di evidente illogicità.
Il TAR Campania, Napoli, Sez. I, con sentenza 18 febbraio 2026, n. 1188, ha affrontato una vicenda emblematica: una stazione appaltante aveva, dopo aver già aggiudicato la gara, annullato in autotutela l'aggiudicazione e riesaminato la posizione di un concorrente terzo classificato, ribaltando la graduatoria. Il ricorso dell'aggiudicataria originaria è stato accolto. La pronuncia chiarisce che sarebbe difficilmente spiegabile che l'assetto determinatosi con la conclusione della procedura, ormai già culminata con l'aggiudicazione, non possa più essere messo in discussione da iniziative giurisdizionali, mentre potrebbe essere invece sovvertito dalla stessa stazione appaltante, libera a sua discrezione di modificare la graduatoria anche dopo l'aggiudicazione; non è pertanto ammissibile che, contravvenendosi al principio della cristallizzazione della graduatoria, si sia avvertita l'esigenza di riesaminare la posizione di un concorrente oramai fuori dalla graduatoria per rovesciare gli esiti della gara. La lezione per gli uffici degli enti è netta: l'autotutela post-aggiudicazione è un potere da esercitare con estrema cautela, circoscritto a vizi gravi e documentati, mai come strumento di correzione tardiva di valutazioni già cristallizzate.
Un altro fronte di attacco frequente riguarda l'accesso agli atti e l'oscuramento delle offerte. Il nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023) introduce un rito speciale accelerato proprio per le controversie sull'oscuramento. Il legislatore del 2023 ha introdotto un peculiare rito sull'accesso nel caso in cui il soggetto interessato ad accedere alla documentazione di gara non condivida la decisione della stazione appaltante di oscurare parti delle offerte nella comunicazione di aggiudicazione: l'interessato può proporre ricorso nel termine di dieci giorni, agendo avverso l'atto con cui la stazione appaltante dà atto delle decisioni assunte sulle eventuali richieste di oscuramento. La stazione appaltante, in sede di difesa, deve essere in grado di documentare analiticamente per quali specifiche informazioni ha accolto le istanze di riservatezza e su quale fondamento, pena l'annullamento del provvedimento di oscuramento per difetto di motivazione.
Il fronte ordinario: riserve, risoluzione e responsabilità contrattuale
Una volta firmato il contratto e avviati i lavori, la stazione appaltante entra in un territorio diverso: quello del giudice ordinario. Se la controversia è inerente a un potere astrattamente previsto e disciplinato dalla legge sussiste la giurisdizione amministrativa; ci sarà invece la giurisdizione ordinaria qualora l'amministrazione abbia agito alla stregua di un qualunque soggetto di diritto comune. In pratica, tutto ciò che accade dopo l'aggiudicazione e nell'esecuzione del contratto — varianti, sospensioni, riserve, risoluzione — è tendenzialmente devoluto al giudice civile.
Lo strumento più litigioso di questa fase è la riserva: l'annotazione formale con cui l'appaltatore segnala, nella contabilità dei lavori, di avere maturato pretese economiche aggiuntive rispetto al corrispettivo contrattuale. La Corte di Cassazione, con ordinanza n. 4721 del 2026, pronunciandosi su un appalto per l'estensione della metropolitana di Roma (linea B1), ha ribadito con forza i criteri di tempestività che disciplinano questo istituto. Uno dei punti centrali della decisione riguarda la tempestività dell'iscrizione delle riserve nei documenti dell'appalto: secondo la normativa sugli appalti pubblici e la consolidata giurisprudenza, l'appaltatore deve manifestare le proprie contestazioni senza ritardo, annotandole nel primo documento contabile utile. Questa regola serve a garantire la trasparenza della contabilità dei lavori e a consentire alla stazione appaltante di valutare immediatamente le pretese dell'impresa.
Il punto è cruciale per la difesa dell'ente. L'obbligo di iscrivere le riserve nel primo documento contabile utile e di esplicitarle entro un termine perentorio non è un mero formalismo: esso risponde all'esigenza di consentire un controllo immediato, di garantire la certezza della spesa pubblica e di permettere alla stazione appaltante di adottare le opportune determinazioni, inclusa l'eventuale risoluzione del contratto se i costi aumentano eccessivamente. Quando la difesa dell'ente accerta che le riserve sono state iscritte tardivamente o con modalità irrituali, l'eccezione di decadenza costituisce un argomento difensivo potente, capace di travolgere anche pretese economiche molto rilevanti.
Sul fronte opposto — quello in cui è la stazione appaltante a risolvere il contratto per inadempimento dell'impresa — una pronuncia recente del Tribunale di Udine offre indicazioni preziose. Con sentenza n. 278 del 13 aprile 2026, il giudice ha confermato la legittimità della risoluzione disposta ai sensi dell'art. 108, comma 3, del d.lgs. n. 50/2016 nei confronti di un'impresa che aveva eseguito scavi meccanici senza la presenza della sorveglianza archeologica, si era rifiutata di eseguire lavori previsti dal progetto e aveva arbitrariamente interrotto l'esecuzione prima del termine. Il tribunale ha escluso che le asserite inadempienze della stazione appaltante potessero giustificare la condotta dell'impresa. La pronuncia conferma che i costi del riappalto e delle prestazioni sostitutive rese necessarie dall'inadempimento possono essere detratti dal corrispettivo ancora dovuto, purché documentati e proporzionati.
Quanto alle riserve formulate prima della risoluzione, il medesimo tribunale ha richiamato l'orientamento per cui la riserva presuppone l'esistenza di un contratto valido; venuto meno il rapporto per effetto della risoluzione, le riserve non sono esaminabili. In quel caso, le pretese economiche dell'appaltatore possono sopravvivere soltanto se riqualificate come domande risarcitorie fondate sulle norme generali del codice civile, con onere probatorio integralmente a carico dell'impresa.
Cosa fare concretamente: errori da evitare e buone pratiche
La difesa della stazione appaltante si costruisce molto prima che arrivi la notifica di un ricorso o di un atto di citazione. Alcune indicazioni operative di carattere generale.
Sul versante della gara, la lex specialis deve essere redatta con precisione: ogni criterio di valutazione deve essere enunciato in modo chiaro, verificabile, coerente con l'oggetto del contratto. Le conclusioni del ricorrente sono smentite dall'esegesi della legge di gara, vincolante per la stazione appaltante e da interpretarsi in primo luogo con un criterio letterale, in applicazione dei principi sull'interpretazione dei contratti di cui all'art. 1362 del codice civile, applicabili anche al bando e alla lex specialis di gara. Un bando ambiguo si ritorce contro la stazione appaltante nella fase difensiva: ogni lacuna interpretativa verrà sfruttata dal ricorrente per sostenere che la valutazione dell'offerta avversaria è stata illegittima.
Sul versante dell'esecuzione, la gestione della contabilità dei lavori è il presidio principale. Il registro di contabilità, i verbali di consegna, i SAL e gli ordini di servizio sono documenti che in un contenzioso successivo diventeranno prove decisive. La stazione appaltante deve assicurarsi che ogni fatto rilevante — sospensioni, varianti, contestazioni, inottemperanze — venga verbalizzato tempestivamente. L'obbligo di iscrivere la riserva sorge non quando il danno si è già quantificato in via definitiva, ma quando la potenzialità dannosa dell'evento diventa oggettivamente apprezzabile secondo criteri di media diligenza e di buona fede. La finalità è tutelare la stazione appaltante, mettendola in condizione di effettuare subito le necessarie verifiche.
Sul piano processuale, due sono gli errori più pericolosi: il primo è la contumacia, cioè il mancato deposito di una memoria difensiva dinanzi al giudice amministrativo. Quando la stazione appaltante non si costituisce in giudizio, non può opporre alcuna difesa alle censure del ricorrente. Il secondo errore è procedere alla stipula del contratto durante la pendenza di un'istanza cautelare al TAR: la sopravvenuta stipulazione modifica il quadro degli interessi in gioco e può rendere il ricorso, pur meritevole di accoglimento, privo di effetti restitutori immediati.
Il brocardo vigilantibus iura subveniunt — il diritto assiste chi vigila — vale in modo particolare per la pubblica amministrazione nei contratti di appalto. Chi tarda a documentare, a eccepire, a notificare rischia di perdere anche pretese fondate. Il principio è lo stesso richiamato dalla giurisprudenza sulla decadenza dalle riserve, ma si applica specularmente anche alla stazione appaltante: che sia necessario recuperare un'eccessiva dilazione nei pagamenti, far valere le penali per ritardo o documentare i costi di completamento in danno, la prontezza e la correttezza formale degli atti interni sono il primo presidio di ogni difesa efficace.
Niccolò Machiavelli, nei Discorsi sopra la prima deca di Tito Livio, osservava che i mali si devono diagnosticare presto, quando sono ancora curabili, perché attendere che si manifestino pienamente significa attendere che siano divenuti incurabili. Applicato agli appalti pubblici, il principio non potrebbe essere più attuale: le patologie di un contratto — l'anomalia di un'offerta, l'irregolarità di una riserva, la condotta inadempiente di un appaltatore — richiedono un riconoscimento tempestivo e una risposta formale immediata. La difesa dell'ente che arriva tardi in giudizio, senza documentazione adeguata, difende una posizione già compromessa dai propri stessi ritardi.
L'esperienza contenziosa degli ultimi anni — nel segno di un codice dei contratti rinnovato (d.lgs. n. 36/2023), di riti accelerati e di una giurisprudenza che valorizza sempre più la lealtà processuale e la certezza delle procedure — conferma che la stazione appaltante forte in giudizio è quella che ha lavorato bene prima del giudizio.
Redazione - Staff Studio Legale MP
