Circa dieci milioni di persone nel mondo non appartengono giuridicamente ad alcuno Stato. In Italia, chi si trova in questa condizione può ottenere il riconoscimento formale dello status di apolide attraverso due procedure distinte, ma il percorso è tutt'altro che lineare. La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha chiarito aspetti fondamentali: il riconoscimento ha natura dichiarativa, non costitutiva; l'onere della prova è attenuato; il giudice è tenuto a cooperare nell'istruttoria. Eppure nella prassi i diritti degli apolidi restano spesso inaccessibili. Questo articolo analizza il quadro vigente, i profili critici e i più recenti orientamenti giurisprudenziali.
C'è una condizione giuridica che Hannah Arendt descrisse come la perdita del "diritto ad avere diritti": l'assenza di ogni appartenenza statuale, l'invisibilità davanti agli ordinamenti del mondo. L'apolidia non è una categoria astratta. Chi non ha alcuna cittadinanza viene definito apolide, ed è uno status che riguarda circa dieci milioni di persone nel mondo. In Italia la questione tocca anche migliaia di persone giunte dai territori dell'ex Jugoslavia, si stima infatti che circa quindicimila rom e sinti, tra cui molti giovani, siano a rischio apolidia, una condizione che colpisce principalmente le persone arrivate nel nostro Paese dall'ex Jugoslavia tra gli anni '60 e '70 e i profughi dei Balcani costretti alla fuga dai conflitti degli anni '90.
Eppure ottenere il riconoscimento formale dello status è un percorso ancora oggi irto di ostacoli pratici e normativi. Non esiste né nell'ordinamento italiano né in quello europeo una normativa organica in materia di apolidia, e le disposizioni che disciplinano le procedure di riconoscimento di tale status devono essere ricercate in vari testi normativi che prevedono specifiche norme in materia.
Due procedure, una sola finalità
Esistono due procedure per la determinazione dell'apolidia nel contesto italiano: una per via amministrativa e una per via giudiziale. La scelta non è meramente formale: le due strade presentano requisiti di accesso, tempistiche e vantaggi pratici profondamente diversi.
La via amministrativa si rivolge al Ministero dell'Interno attraverso il Dipartimento per le Libertà Civili e l'Immigrazione, e trova fondamento nell'art. 17 del Regolamento di esecuzione della legge sulla cittadinanza (DPR 572/1993), mentre quella giudiziaria si è affermata principalmente attraverso la giurisprudenza della Corte di Cassazione. Il limite strutturale della procedura amministrativa è severo: essa è accessibile esclusivamente a chi è in possesso di un atto di nascita e già risiede legalmente in Italia. In pratica, l'Amministrazione dell'Interno ha optato per un'interpretazione restrittiva della normativa vigente richiedendo all'istante di allegare la documentazione relativa alla residenza anagrafica, pena il rigetto dell'istanza stessa, il che ha escluso di fatto moltissimi apolidi originari dalla possibilità di utilizzare questa via. I tempi medi sono inoltre di due o tre anni in media per la procedura amministrativa.
La via giudiziale, affermatasi come alternativa e non come necessariamente successiva, è considerata dalla giurisprudenza maggioritaria come alternativa e non come successiva al procedimento amministrativo. Essa si svolge davanti alla Sezione specializzata in materia di immigrazione del Tribunale nel capoluogo del distretto di Corte d'Appello di dimora del ricorrente, prevede che ci si rivolga a un giudice e che la richiesta sia obbligatoriamente presentata tramite un avvocato. Un vantaggio decisivo: diversamente dalla procedura amministrativa, non è richiesto il possesso di un atto di nascita né di documentazione relativa alla residenza per poter accedere alla procedura. I tempi medi sono di uno o due anni in media per la procedura giudiziale.
Il nodo centrale: natura dichiarativa e retroattività degli effetti
Il punto più rilevante sul piano giuridico — e quello con le conseguenze pratiche più immediate — è la qualificazione della natura del riconoscimento. Secondo la Corte di Cassazione, il riconoscimento dello status di apolide ha sempre e solo natura dichiarativa: l'atto, sia esso amministrativo o giudiziale, si limita ad accertare una condizione di fatto già esistente, senza crearne una nuova.
Questa affermazione, ribadita con forza dalla Corte di Cassazione, Sez. I civ., con l'ordinanza n. 22991 del 21 agosto 2024, nasce da una vicenda emblematica: la fattispecie riguardava una donna ex cittadina russa nata in una regione oggi appartenente all'Uzbekistan, residente in Italia dal 1990, che per anni aveva cercato di ottenere il riconoscimento formale del suo status di apolide, avendo presentato una prima domanda all'Amministrazione nel 2006 senza mai ricevere risposta, e reiterato la richiesta nel 2016 e nel 2018, senza esito. La Corte d'Appello aveva sostenuto che il riconoscimento giudiziale avesse natura costitutiva, facendo decorrere il quinquennio necessario per la domanda di cittadinanza dalla data della sentenza. La Cassazione ha demolito questa impostazione: il punto centrale della decisione è che il riconoscimento dello status di apolide ha sempre natura dichiarativa, poiché lo stato di apolidia è una condizione di fatto, ovvero l'assenza di cittadinanza presso qualsiasi Stato, e il provvedimento, sia esso amministrativo o giudiziale, non "crea" lo status, ma si limita ad "accertarlo" e "dichiararlo".
La conseguenza pratica è di estremo rilievo: gli effetti giuridici retroagiscono al momento in cui la persona ha effettivamente perso la cittadinanza, e non dalla data del provvedimento che lo riconosce. Ciò significa che, ad esempio, se viene accertato che una persona era apolide da oltre cinque anni e nel frattempo risiedeva legalmente in Italia, il quinquennio per la domanda di naturalizzazione potrebbe risultare già maturato al momento del riconoscimento formale.
L'apolidia, d'altra parte, viene qualificata dalla Convenzione di New York del 28 settembre 1954 — ratificata dall'Italia con legge n. 306 del 1962 — come la condizione di chi non è definito da nessuno Stato come proprio cittadino per applicazione della propria legislazione. Il principio latino ex facto oritur ius trova qui la sua più immediata declinazione: è la realtà fattuale dell'assenza di cittadinanza a generare il diritto alla tutela, indipendentemente dall'atto formale che la riconosce.
L'onere della prova attenuato e il dovere di cooperazione istruttoria del giudice
Il tema probatorio è uno dei più delicati nell'accertamento dello status di apolide. Dimostrare di non essere cittadino di alcun Paese con cui si hanno legami significativi è, per definizione, un compito arduo: richiede di provare una negazione, spesso in assenza di documenti, in relazione a ordinamenti giuridici stranieri di difficile accesso.
La giurisprudenza ha risposto a questa difficoltà strutturale con il principio dell'onere della prova attenuato. Come affermato dalla Corte di Cassazione, Sez. VI civ., con sentenza n. 4262 del 3 marzo 2015, nelle procedure di determinazione dell'apolidia l'onere della prova deve considerarsi attenuato, e il giudice può ricorrere ai propri poteri istruttori quando sono necessarie integrazioni per colmare dubbi e incertezze. Alle persone apolidi deve essere applicato lo stesso onere della prova attenuato previsto per i richiedenti protezione internazionale.
Al contempo, il richiedente non è esonerato da ogni sforzo allegatorio. La Corte di Cassazione, Sez. I civ., con sentenza n. 28153 del 24 novembre 2017, ha precisato che il richiedente è tenuto ad allegare specificatamente di non possedere la cittadinanza dello Stato o degli Stati con cui abbia intrattenuto legami significativi e di non essere nelle condizioni giuridiche e/o fattuali di ottenerne il riconoscimento; il giudice opera quindi l'obbligo di cooperazione istruttoria officiosa al fine di colmare lacune probatorie derivanti dalla necessità di conoscere specificatamente i sistemi normativi o procedimentali riguardanti la cittadinanza negli Stati di riferimento.
Il confine tra allegazione insufficiente e lacuna colmabile dal giudice è sottile e spesso decisivo per l'esito della causa. Un caso esemplare in questo senso è quello deciso dal Tribunale di Roma, Sez. diritti della persona e immigrazione, con sentenza del 4 marzo 2025, che ha accolto il ricorso di un giovane nato in Italia nel 1995, mai riconosciuto dal padre e abbandonato dalla madre subito dopo la nascita. Il ricorrente era cresciuto con la nonna, senza mai ottenere un documento d'identità, un passaporto o un permesso di soggiorno, con la sua vita svoltasi tra insediamenti informali in Campania e a Roma; solo nel 2023, con l'assistenza di un legale, era riuscito a recuperare copia integrale dell'atto di nascita. Il Tribunale ha ritenuto che, pur essendo astrattamente prevista dalla legge bosniaca la trasmissione della cittadinanza per filiazione, la concreta impossibilità di accedervi per l'assenza di documenti essenziali e per la discrasia tra gli atti anagrafici italiani e quelli bosniaci configurasse una situazione di apolidia di fatto e di diritto.
I diritti dell'apolide riconosciuto e il percorso verso la cittadinanza
Il riconoscimento dello status ha effetti concreti e immediati. A seguito del riconoscimento dell'apolidia è rilasciato un permesso di soggiorno che permette l'attività lavorativa del titolare, oltre che un titolo di viaggio per apolidi, documento equipollente al passaporto. La condizione giuridica dell'apolide riconosciuto è, in parte, regolata dalla normativa in materia di immigrazione, in parte equiparata a quella dei cittadini.
Sul versante della naturalizzazione, la legge riconosce all'apolide residente legalmente in Italia da almeno cinque anni il diritto di richiedere la cittadinanza a condizioni facilitate. Come chiarito in modo definitivo dalla già citata Cassazione n. 22991/2024, il quinquennio di residenza legale dovrà essere calcolato a ritroso, a partire dal momento in cui si sono realizzati i presupposti dello stato di apolidia, e non dalla data del riconoscimento formale.
Rimane tuttavia un profilo critico che la normativa italiana non ha ancora risolto in modo organico: la situazione degli apolidi che si trovano in Italia in condizione di irregolarità durante il procedimento di accertamento. Il permesso di soggiorno per attesa apolidia risulta rilasciabile soltanto nei casi di apolidia successiva, a persona già regolarmente soggiornante in Italia ad altro titolo; un permesso di soggiorno non sembra spettare al richiedente lo status di apolidia irregolarmente soggiornante sul territorio. Si tratta di una lacuna che espone alcune persone a un paradosso insostenibile: impossibilitate a regolarizzarsi proprio nel momento in cui cercano di ottenere il riconoscimento di una condizione giuridica che li sottrae alla loro irregolarità.
Come scrisse Gustavo Zagrebelsky ne Il diritto mite, il diritto che si chiude nelle proprie categorie formali senza guardare alla realtà umana che dovrebbe governare tradisce la propria ragione d'essere. Il tema dell'apolidia ne è forse la dimostrazione più netta: esiste una condizione reale, documentabile, che espone la persona a una totale mancanza di tutele; eppure le procedure per farla riconoscere restano frammentate, incerte e spesso inaccessibili proprio a chi ne avrebbe più bisogno.
Redazione - Staff Studio Legale MP
