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Immaginate di aver presentato una domanda di permesso di costruire. I termini di legge sono scaduti da mesi. Il Comune non ha risposto, non ha chiesto integrazioni, non ha sollevato obiezioni. Siete convinti — con buone ragioni — che si sia formato il silenzio-assenso. Chiedete allora all'ufficio tecnico un documento scritto che attesti quel decorso, qualcosa da esibire al notaio, alla banca, o semplicemente da custodire nel cassetto. Il Comune tace anche su questo. E quando finalmente risponde, oppone un vincolo paesaggistico sull'immobile per giustificare il proprio rifiuto.
Questo è esattamente lo scenario che ha dato origine a una delle pronunce più rilevanti del 2026 in materia edilizia.
La sentenza che cambia le regole: Cons. Stato, sez. IV, 3 febbraio 2026, n. 893
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 893/2026, ha chiarito i confini tra l'azione volta all'accertamento del silenzio-assenso e l'azione avverso il silenzio-inadempimento della Pubblica Amministrazione rispetto all'obbligo di rilasciare l'attestazione del decorso dei termini.
Il contenzioso nasce dal ricorso di un privato contro il silenzio serbato da un Comune su una diffida volta a ottenere l'attestazione di avvenuto silenzio-assenso per un permesso di costruire, destinato a un centro commerciale e servizi. Il TAR Campania aveva dichiarato inammissibile il ricorso, confondendo due rimedi processuali distinti. Il Consiglio di Stato ha ribaltato quella decisione.
Il cuore del ragionamento dei giudici di Palazzo Spada è una distinzione tecnica che vale la pena spiegare con precisione. Da un lato esiste l'azione di accertamento del silenzio-assenso, con la quale il giudice verifica se il titolo edilizio si sia effettivamente formato per decorso del termine — un giudizio di merito sulla sostanza del provvedimento. Dall'altro lato esiste l'azione avverso il silenzio-inadempimento, regolata dagli artt. 31 e 117 del Codice del processo amministrativo, con cui il privato chiede al giudice di ordinare all'amministrazione di fare qualcosa di concreto e preciso: in questo caso, rilasciare l'attestazione.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto sussistente un obbligo in capo all'amministrazione di provvedere sull'istanza del privato finalizzata a ottenere il rilascio di tale attestazione. La ratio della cosiddetta attestazione del silenzio-assenso è quella di rafforzare ulteriormente l'istituto di semplificazione del silenzio significativo, attraverso uno strumento di certificazione del silenzio in via amministrativa che si aggiunge alla diversa azione di accertamento del silenzio-assenso in sede giurisdizionale.
Cosa significa in pratica? Che il Comune non può trincerarsi dietro dubbi sulla formazione del silenzio-assenso per rifiutarsi di rilasciare l'attestazione. L'obbligo di provvedere su quella richiesta esiste a prescindere. Il Consiglio di Stato ha ordinato al Comune di provvedere entro 30 giorni.
Vale richiamare qui il brocardo vigilantibus iura subveniunt: il diritto tutela chi è vigile e agisce. Il privato che attiva la procedura corretta — presentando la diffida, formalizzando la richiesta di attestazione, ricorrendo al TAR nei tempi giusti — ottiene tutela piena. Chi invece rimane in attesa passiva, sperando che il Comune si muova spontaneamente, rischia di trovarsi in una posizione processuale più debole.
Il vincolo paesaggistico non è uno scudo per l'inerzia comunale
Uno dei passaggi più importanti della sentenza n. 893/2026 riguarda la difesa del Comune, che aveva invocato l'esistenza di un vincolo paesaggistico sull'immobile per giustificare sia il mancato rilascio del permesso sia il rifiuto di attestare il decorso dei termini. Il Consiglio di Stato ha respinto quell'impostazione.
La presenza di un vincolo incide sulla possibilità che il silenzio-assenso si formi nel merito — e su questo la giurisprudenza ha compiuto un percorso articolato — ma non esonera il Comune dall'obbligo di rispondere formalmente alla richiesta di attestazione. Sono due piani distinti: uno attiene alla sostanza del titolo edilizio, l'altro all'adempimento di un obbligo procedimentale di trasparenza. L'ufficio tecnico non può usare la questione sostanziale per eludere quella formale.
L'art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 precisa che, qualora l'immobile oggetto della domanda di permesso di costruire sia soggetto a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, si applicano le disposizioni in materia di conferenza di servizi, salva la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire nel caso in cui per il medesimo intervento siano stati già acquisiti e siano in corso di validità i relativi provvedimenti formali di autorizzazione o nulla osta rilasciati dall'autorità preposta alla cura dei predetti interessi.
Fermi restando gli effetti comunque prodotti dal silenzio, lo sportello unico per l'edilizia rilascia, anche in via telematica, entro quindici giorni dalla richiesta dell'interessato, un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento, in assenza di richieste di integrazione documentale.
Questa norma è il fondamento positivo dell'obbligo: non si tratta di un potere discrezionale del Comune, ma di un adempimento dovuto. Il termine di quindici giorni per rispondere è perentorio nella sua funzione di garanzia.
Il diritto alla certezza documentale sul proprio titolo edilizio è un riflesso diretto del principio di buona amministrazione. Lo ricorda con forza anche Norberto Bobbio, quando osserva che un sistema democratico non si misura solo sulla produzione delle norme, ma sulla loro effettività: una legge che garantisce il silenzio-assenso senza garantirne la certificazione resta lettera morta per chi deve agire nella realtà economica quotidiana.
Cosa fare se il Comune non risponde alla domanda di permesso di costruire?
Il primo passo è verificare i termini. Ai sensi dell'art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, il responsabile del procedimento ha 60 giorni dalla presentazione della domanda (elevabili a 90 per i progetti di particolare complessità) per formulare una proposta di provvedimento. Decorso inutilmente quel termine senza alcuna risposta, senza richieste di integrazione, senza atti interruttivi, si apre lo spazio per invocare il silenzio-assenso.
Il silenzio-assenso si forma, a seguito del decorso del termine stabilito dalla legge, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, a condizione che sussistano i requisiti formali previsti dalla legge: la domanda deve essere presentata da un soggetto legittimato a un'amministrazione che ha l'obbligo di provvedere, e deve essere completa della documentazione prescritta.
Il passo successivo, fondamentale, è richiedere per iscritto l'attestazione del decorso dei termini. Questa richiesta va presentata allo sportello unico per l'edilizia con ricevuta di avvenuta consegna o via PEC, così da avere prova certa della data. Se il Comune non risponde entro i quindici giorni previsti dalla legge, si apre la via del ricorso al TAR per silenzio-inadempimento, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. Il giudice amministrativo può ordinare al Comune di provvedere in tempi certi, con eventuale nomina di un commissario ad acta in caso di persistente inerzia.
Il silenzio-assenso vale anche in presenza di vincolo paesaggistico?
La risposta è articolata e dipende dalle circostanze concrete. In edilizia il titolo tacito va coordinato con la presenza di autorizzazioni, nulla osta o altri atti di assenso richiesti da vincoli paesaggistici, ambientali, culturali o idrogeologici. La riforma del 2026 non cambia l'impianto di fondo dell'art. 20 della legge 241/1990, ovvero il principio per cui il silenzio-assenso incontra limiti stringenti quando entrano in gioco interessi sensibili.
Tuttavia, se l'autorizzazione paesaggistica è già stata ottenuta prima della domanda di permesso di costruire, il silenzio-assenso può formarsi anche sul titolo edilizio. Il Consiglio di Stato ha chiarito che la presenza del vincolo non giustifica in nessun caso il rifiuto di rilasciare l'attestazione del decorso dei termini, che è un atto formale distinto dalla valutazione di merito.
Come ottenere l'attestazione di silenzio-assenso dal Comune?
La sequenza operativa corretta è la seguente. Prima di tutto, raccogliere la documentazione che prova la completezza della domanda originaria: è il requisito indispensabile per invocare il silenzio-assenso. L'insussistenza dei requisiti sostanziali non impedisce il formarsi del silenzio-assenso ma potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l'esercizio dei poteri di autotutela e l'impugnazione giudiziale.
Poi presentare la richiesta formale di attestazione allo sportello unico, con indicazione degli estremi della domanda originaria e della data di scadenza dei termini. Conservare la ricevuta. Se il Comune non risponde nei quindici giorni previsti dalla legge, va tenuto presente che, nella norma generale, nel caso di mancato rilascio dell'attestazione nel termine di 10 giorni, la stessa è sostituita da un'autodichiarazione del privato ai sensi dell'art. 47 d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (art. 20, comma 2-bis, L. n. 241 del 1990), mentre nulla di simile si prevede in materia di permesso di costruire. Questo vuoto, evidenziato dalla stessa sentenza n. 893/2026, rende ancora più necessario il ricorso al giudice amministrativo quando il Comune persiste nel silenzio.
Occorre poi considerare il quadro normativo complessivo, ulteriormente arricchito dal D.L. n. 19 del 19 febbraio 2026 (decreto PNRR). Il d.l. 19 febbraio 2026, n. 19, al comma 1 lett. d), ha previsto che dopo il secondo periodo dell'art. 20 L. 241/1990 sia aggiunto il seguente: "Il silenzio-assenso non si forma nei soli casi in cui la domanda non sia stata ricevuta dall'amministrazione competente o sia priva degli elementi indispensabili per individuare l'oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto". Una formulazione che restringe significativamente i margini con cui la PA può negare la formazione del titolo tacito.
Vale qui segnalare un aspetto che la pubblicistica corrente tende a trascurare. La sentenza n. 893/2026 si inserisce in un filone giurisprudenziale coerente che in pochi mesi ha prodotto una vera e propria ricostruzione sistematica dell'istituto. Con la sentenza n. 1878 del 9 marzo 2026, la Sezione IV del Consiglio di Stato è intervenuta per chiarire i confini applicativi del silenzio-assenso nel rilascio del permesso di costruire, stabilendo un punto fermo nel dibattito giurisprudenziale: il titolo abilitativo per inerzia si forma anche nel caso in cui l'intervento presenti difformità rispetto agli strumenti urbanistici vigenti. E ancora, con la sentenza 16 marzo 2026, n. 2179, il Consiglio di Stato non si è limitato a risolvere una singola controversia, ma ha chiarito un passaggio sistemico, ridefinendo il rapporto tra silenzio-assenso, contenuto dell'istanza e poteri dell'amministrazione.
Il messaggio complessivo di questa stagione giurisprudenziale è univoco: il silenzio dell'amministrazione non è un vuoto neutro ma un atto giuridicamente significativo, e il privato ha strumenti concreti per farne valere gli effetti. L'inerzia del Comune — sull'istanza principale come sulla richiesta di attestazione — è sanzionata dall'ordinamento, non tollerata. Chi conosce i rimedi a disposizione e li attiva nei tempi corretti non è lasciato solo davanti all'immobilismo burocratico.
Redazione - Staff Studio Legale MP
