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Il rimborso spese legali al dipendente pubblico assolto è uno di quei diritti che, sulla carta, sembrano semplici e, nella pratica, si perdono in un labirinto di pareri, rinvii e quantificazioni opache. Per anni, il dipendente che aveva vinto il processo penale si trovava a combattere una seconda battaglia: ottenere dall'amministrazione un rimborso reale, non ridotto a pochi centesimi dell'euro speso, con la frustrazione di impugnare un parere, vederlo annullato dal TAR e ricominciare da capo davanti all'Avvocatura dello Stato. L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 8 luglio 2026, n. 3, ha spezzato questo circolo vizioso.
Quando il dipendente pubblico assolto ha diritto al rimborso delle spese legali?
Il perimetro del diritto è definito dall'art. 18 del d.l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 1997, n. 135. La norma — pensata per il personale in regime di diritto pubblico non privatizzato, come militari, polizia, magistratura e carriere speciali — prevede che l'amministrazione rimborsi le spese legali sostenute dal dipendente nei procedimenti penali o civili nei quali sia stato prosciolto o assolto, a condizione che i fatti contestati siano connessi all'espletamento del servizio e all'adempimento dei propri obblighi istituzionali.
Il primo requisito è quindi di ordine oggettivo: i fatti devono essere strumentalmente necessari all'adempimento del dovere d'ufficio, non semplice occasione o mera connessione temporale con l'attività lavorativa. Il secondo requisito è di esito: è necessaria un'assoluzione o un proscioglimento definitivi, e la giurisprudenza ha da tempo precisato che formule come «per insufficienza di prove» o «perché il fatto non costituisce reato» vanno valutate caso per caso. Il terzo, e più scivoloso, è di procedura: il rimborso richiede il parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato, che ne determina l'ammontare con un atto di natura tecnico-discrezionale.
Ed è proprio su questo terzo elemento che si è concentrata la questione rimessa all'Adunanza Plenaria dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato con l'ordinanza n. 8018 del 13 ottobre 2025: se il giudice amministrativo, una volta accertato il difetto di motivazione del parere di congruità, possa determinare l'ammontare spettante al dipendente a titolo di rimborso, oppure debba limitarsi all'annullamento del parere con conseguente obbligo dell'organo consultivo di riadottarlo.
Il giudice amministrativo può sostituirsi all'Avvocatura dello Stato nel calcolo del rimborso spese?
La risposta dell'Adunanza Plenaria è affermativa, ma va letta con precisione. Fino a questa pronuncia, il giudice amministrativo poteva soltanto annullare il parere e rispedire tutto all'amministrazione, costringendo l'interessato ad attendere una nuova valutazione. Con la sentenza 8 luglio 2026, n. 3, la Plenaria ha stabilito che, se in giudizio sono già presenti tutti gli elementi necessari, è il giudice stesso a poter fissare l'importo dovuto, senza ulteriori passaggi amministrativi.
Il ragionamento giuridico che sorregge questa conclusione è ancorato alla natura del potere esercitato dall'Avvocatura dello Stato nel parere di congruità. Tale atto consultivo, in ragione della sua «natura tecnico-discrezionale», non deve attenersi all'importo preteso dal difensore né a quello liquidato dal Consiglio dell'Ordine degli Avvocati per quanto rileva nei rapporti tra il difensore e l'assistito, ma deve valutare quali siano state le effettive necessità difensive, ed in quanto tale è sindacabile in sede di giurisdizione di legittimità per errore di fatto, illogicità, carenza di motivazione, incoerenza, irrazionalità o per violazione delle norme di settore.
Questo significa che la discrezionalità dell'Avvocatura dello Stato è tecnica, non politica: si misura con parametri tariffari e di effettività della difesa, non con valutazioni di opportunità che sarebbero riservate all'amministrazione. E la discrezionalità tecnica, quando sia viziata da carenza motivazionale, può essere integralmente sostituita dal giudice, senza necessità di rinvio, purché gli atti del procedimento contengano tutti gli elementi di fatto per la quantificazione. È questa la svolta: il sindacato giurisdizionale raggiunge il quantum, non si ferma all'an.
Cosa succede se il parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato è privo di motivazione?
Il vizio di motivazione del parere di congruità è più frequente di quanto si pensi. L'Avvocatura dello Stato, in molti casi, si limita a ridurre l'importo richiesto senza spiegare perché, senza confrontarsi con le tariffe forensi applicabili, senza indicare quali attività difensive siano state ritenute eccessive o non necessarie. Un dipendente pubblico assolto ottiene il rimborso delle spese legali sostenute nel processo penale, ma l'Avvocatura dello Stato lo liquida per una cifra molto più bassa di quella richiesta, senza spiegare perché.
Prima dell'Adunanza Plenaria n. 3/2026, il TAR che accertava questo difetto motivazionale emetteva una sentenza di annullamento con rinvio: l'Avvocatura dello Stato era tenuta a rivalutare, ma nessuna norma garantiva che la nuova valutazione fosse più favorevole o più motivata. Il dipendente poteva trovarsi a ricorrere per la seconda o la terza volta, con i connessi costi processuali e il tempo perso. Ora, se gli atti di causa contengono i dati necessari — nota spese del difensore, tariffe applicabili, complessità della causa, durata del procedimento — il giudice può chiudere la partita in un'unica sentenza.
Dal punto di vista processuale, questo implica che la difesa del dipendente deve essere attrezzata fin dal ricorso introduttivo: produrre tutta la documentazione utile alla quantificazione (fatture, parcelle, comparazione tariffaria, complessità dell'istruzione penale), in modo che il giudice, ove accerti il vizio del parere, abbia in atti tutto quanto serve per sostituire la valutazione dell'Avvocatura. Chi si limita a chiedere l'annullamento del parere senza allegare gli elementi per il quantum rischia di ottenere una sentenza utile in astratto ma inutile in concreto.
Vale la pena richiamare qui il brocardo vigilantibus iura subveniunt: il diritto assiste chi è vigile e si attiva con tempestività e completezza. Una rivendicazione formulata in modo frammentato — prima l'an, poi il quantum in un secondo giudizio — è ora, alla luce della Plenaria, una strategia non solo inefficiente ma potenzialmente pregiudizievole.
Come ha scritto Luigi Ferrajoli, il garantismo non è solo limite al potere penale dello Stato, ma tutela dell'individuo contro ogni forma di arbitrio pubblico, incluso quello silenzioso di chi decide quanto vale la tua difesa senza dirtelo. Il parere immotivato dell'Avvocatura è, in questo senso, una piccola ma concreta forma di opacità amministrativa che la Plenaria ha finalmente intaccato.
Il terzo caso: quando l'assoluzione non basta — il limite della nomina concordata del difensore
L'Adunanza Plenaria n. 3/2026 si occupa del rimborso spese legali al dipendente pubblico assolto nei procedimenti governati dall'art. 18 d.l. 67/1997, cioè del personale in regime pubblicistico. Ma la stessa settimana in cui si discuteva la questione alla Plenaria, il panorama giurisprudenziale si arricchiva di un'ulteriore pronuncia in materia di personale contrattualizzato, che merita di essere letta in parallelo per comprendere i confini esatti del diritto.
La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 6856/2026, ha chiarito che nessun rimborso delle spese legali spetta al dipendente dell'ente locale accusato di abuso d'ufficio anche se poi viene assolto «perché il fatto non costituisce reato», quando il contratto collettivo prevede che per tenere indenne il funzionario non debba esservi alcun conflitto di interesse con l'ente stesso.
Il punto cruciale, rilevato dalla Cassazione, è che il conflitto di interessi deve essere accertato con una visione anticipata rispetto alla fine del processo: non rileva il fatto che il dirigente sia stato assolto dall'accusa di abuso d'ufficio ex art. 323 c.p.
In parallelo, la disciplina contrattuale collettiva non configura un diritto incondizionato ed assoluto al rimborso delle spese legali, ma postula l'assunzione diretta degli oneri di difesa da parte dell'ente fin dall'inizio del procedimento, con la nomina di un difensore di comune gradimento, previa necessaria valutazione da parte dell'amministrazione circa la sussistenza o meno del conflitto di interessi.
Si tratta di una lettura che vale anche per il CCNL Enti Locali 2022–2024, entrato in vigore nel febbraio 2026, il cui art. 43 sul patrocinio legale prevede che l'amministrazione assuma le spese legali a condizione che non sussista un presunto e motivato conflitto di interesse, anche solo potenziale, e che vi sia una conclusione favorevole — nel procedimento penale, con sentenze o decreti di assoluzione o di non luogo a procedere, o di archiviazione, che abbiano valore di cosa giudicata.
Tre casi, dunque, in cui la questione del rimborso spese legali al dipendente pubblico assolto si pone in modo distinto: il primo, governato dall'art. 18 d.l. 67/1997, dove ora il giudice amministrativo può liquidare direttamente; il secondo, disciplinato dai CCNL del comparto contrattualizzato, dove il conflitto di interessi ex ante preclude qualsiasi rimborso indipendentemente dall'esito processuale; il terzo, trasversale, dove la mancata nomina concordata del difensore fin dall'inizio del procedimento fa cadere ogni pretesa restitutoria.
La mappa è articolata, e la scelta del regime applicabile — pubblicistico o contrattual-privatistico — non è sempre immediata. È qui che si gioca spesso la partita vera: classificare correttamente il rapporto di impiego del ricorrente è il primo atto difensivo, e il più determinante.
Redazione - Staff Studio Legale MP
