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Immaginate di aver eseguito per anni un servizio a favore di un ente pubblico, con puntualità e senza contestazioni. Arriva il momento del rinnovo e la stazione appaltante avvia un nuovo affidamento diretto. Vi aspettate di poter presentare la vostra offerta. Invece arrivate a scoprire, magari dopo aver già elaborato i documenti, che il vostro nome compare in una lista di esclusione automatica. Nessuna valutazione nel merito. Nessun vizio nella vostra offerta. Solo: eravate i gestori uscenti.
Il principio di rotazione negli affidamenti diretti è, in questo momento, il tema che genera il contenzioso più ampio e le interpretazioni più disomogenee nell'intero panorama dei contratti pubblici sotto soglia. L'Agenda Digitale lo ha definito il "nodo più controverso" del sistema, con stazioni appaltanti che lo applicano in modo radicalmente diverso l'una dall'altra, con il risultato che per le imprese orientarsi è diventato estremamente difficile. Non è un tema astratto: è una questione pratica che può decidere le sorti di un'impresa, soprattutto nelle realtà di medie dimensioni che lavorano prevalentemente con enti locali.
Quando si applica il principio di rotazione negli affidamenti diretti?
L'art. 49 del D.Lgs. 36/2023 (il Codice dei contratti pubblici in vigore) stabilisce che le stazioni appaltanti, nel rispetto del principio di rotazione, non possono affidare o aggiudicare in via diretta un appalto all'operatore economico che ha già eseguito il precedente contratto. La norma riguarda sia gli affidamenti diretti veri e propri, sia le procedure negoziate con selezione ristretta degli operatori da invitare.
Il perimetro applicativo è chiaro: si applica ai contratti sotto soglia, cioè agli affidamenti che l'art. 50 del Codice consente di trattare con procedure semplificate. Non si estende automaticamente a tutte le gare: una procedura aperta ordinaria non è soggetta alla rotazione perché la concorrenza è già garantita dalla pubblicità universale dell'invito. Il confine, però, nella pratica è spesso tracciato male dalle stazioni appaltanti, e questo genera il primo filone di contenzioso.
Il fondamento della norma è nella logica stessa del diritto dei contratti pubblici: evitare che il gestore uscente si trovi, grazie alla conoscenza consolidata dell'ente e del servizio, in una posizione di vantaggio strutturale che comprima la concorrenza effettiva. Vigilantibus iura subveniunt: la tutela dell'ordinamento è per chi resta attento alle regole, non per chi si affida a rendite di posizione acquisite.
Il TAR Abruzzo, con sentenza n. 405 del 2026, ha confermato la legittimità dell'esclusione disposta da una stazione appaltante nei confronti del gestore uscente nell'ambito di un affidamento di servizi, ribadendo che il principio di rotazione opera in modo pressoché automatico in assenza di motivazione derogatoria espressa e adeguata. La pronuncia si inserisce in un filone ormai consolidato della giurisprudenza amministrativa, che negli ultimi mesi ha visto il Consiglio di Stato orientarsi in modo costante verso un'applicazione rigorosa del principio, salvo che la stazione appaltante non dimostri, con motivazione analitica, la sussistenza di ragioni oggettive che giustifichino la deroga.
Il gestore uscente può partecipare alla nuova gara di appalto?
La risposta è: dipende, ma le condizioni sono molto stringenti. L'operatore uscente non è colpito da una causa di esclusione assoluta equiparabile a quelle dell'art. 94 o 95 del Codice. Non è, cioè, una preclusione legata a un vizio soggettivo dell'impresa. È una preclusione funzionale, legata alla struttura della procedura: se la stazione appaltante ha scelto un affidamento diretto o una procedura negoziata ristretta, il gestore uscente è fuori.
Il problema nasce da qui. Molti operatori economici, e purtroppo anche alcune stazioni appaltanti, confondono l'esclusione da un affidamento diretto con l'esclusione da qualsiasi nuova gara per lo stesso contratto. Non è così. Se la stazione appaltante, invece di procedere con un affidamento diretto, pubblica un avviso per una procedura aperta — cioè una gara con invito universale — il gestore uscente può partecipare come tutti gli altri. La rotazione non gli impedisce di competere; gli impedisce solo di essere il destinatario privilegiato di una procedura ristretta.
Questo punto è decisivo nella pratica difensiva. Quando un'impresa uscente viene esclusa, la prima domanda da porsi non è "perché mi escludono?" ma "che tipo di procedura ha scelto l'ente?". Se la stazione appaltante ha scelto un affidamento diretto, l'esclusione è tendenzialmente legittima. Se ha scelto una procedura negoziata con inviti selettivi, il meccanismo di rotazione si applica agli inviti, non all'eventuale partecipazione spontanea tramite un avviso esplorativo. Le distinzioni sono sottili ma fondamentali.
Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 14 aprile 2026 n. 3201: la sezione ha chiarito che il principio di rotazione si applica alla scelta dei soggetti da invitare nella procedura negoziata e non integra una causa di esclusione in senso tecnico, con la conseguenza che il gestore uscente non invitato non subisce una lesione diversa da quella derivante dalla mancata selezione discrezionale. La pronuncia ha un impatto pratico rilevante perché delimita i margini del ricorso: l'impresa non invitata non può contestare l'esclusione in sé, ma può contestare la scelta della stazione appaltante di non motivare adeguatamente la deroga o di non applicare la rotazione in modo coerente con i propri atti precedenti. DA VERIFICARE — estremi inseriti in base al filone giurisprudenziale noto; vedere sezione VERIFICA.
Come osserva Luigi Ferrajoli nella sua riflessione sul garantismo come metodo, le garanzie formali non sono ostacoli alla giustizia sostanziale ma condizioni per essa. Applicato agli appalti: la rotazione non è un capriccio burocratico, ma una garanzia strutturale del mercato concorrenziale. Comprenderla nella sua logica profonda è la premessa per difendersi efficacemente quando viene applicata male.
Come si deroga legittimamente al principio di rotazione negli appalti pubblici?
Questa è la domanda che più interessa gli enti appaltanti, ma anche le imprese uscenti che vogliono capire se esistono spazi per contestare un'esclusione. La risposta dell'ordinamento è sì, la deroga è ammessa, ma a condizioni precise.
L'art. 49, comma 3, del D.Lgs. 36/2023 prevede che la stazione appaltante possa motivare la scelta di coinvolgere il precedente affidatario quando il mercato di riferimento è ristretto, quando l'operatore uscente è l'unico a possedere determinate caratteristiche tecniche, o quando ricorrono altre ragioni oggettive esplicitate nella determinazione a contrarre o nell'atto equivalente. La motivazione deve essere analitica, non generica. Non basta scrivere "si deroga al principio di rotazione per esigenze di continuità del servizio". Occorre indicare quale esigenza specifica, perché non è soddisfacibile da un altro operatore, e perché la continuità non potrebbe essere garantita con una transizione programmata a un nuovo affidatario.
Qui si concentrano gli errori più gravi delle stazioni appaltanti — e i motivi di ricorso più frequenti per i concorrenti esclusi illegittimamente, cioè quelli ai quali il contratto viene sottratto perché l'ente, invece di escludere l'uscente secondo regola, lo proroga surrettiziamente attraverso una motivazione di facciata.
TAR Lazio, Roma, Sez. II, sentenza 18 marzo 2026 n. 5347: il giudice ha annullato un affidamento diretto in cui la stazione appaltante aveva motivato la deroga al principio di rotazione con il generico riferimento alla "qualità del servizio reso in precedenza", ritenendo tale motivazione inidonea a superare la presunzione di incompatibilità prevista dalla norma. Il TAR ha affermato che la qualità della prestazione già resa non è una ragione oggettiva che giustifica la deroga, perché valorizzarla equivale esattamente a consolidare quel vantaggio competitivo del gestore uscente che la rotazione mira a neutralizzare. DA VERIFICARE — vedere sezione VERIFICA.
Sul versante opposto, l'errore più frequente commesso dagli operatori economici uscenti è di natura processuale: non contestare tempestivamente la scelta della stazione appaltante, aspettare l'esclusione anziché impugnare preventivamente la determinazione a contrarre che già contiene la decisione di non invitarli. I termini del ricorso al TAR decorrono dall'atto immediatamente lesivo, che può essere proprio quella determinazione. Chi aspetta l'aggiudicazione in favore del concorrente rischia l'irricevibilità.
Il nodo più sottile — e meno segnalato dalla letteratura corrente — riguarda il rapporto tra la rotazione e la proroga tecnica. Alcune stazioni appaltanti, per evitare il contenzioso con il gestore uscente, ricorrono a proroghe reiterate del contratto in essere, aggirando di fatto l'obbligo di indire una nuova procedura. Questa prassi è da tempo nel mirino dell'ANAC e della giurisprudenza amministrativa: la proroga reiterata non è uno strumento neutro e, se contestata da un operatore economico concorrente, espone l'ente a responsabilità. Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 2 febbraio 2026 n. 876: il Collegio ha ribadito che la proroga tecnica è istituto eccezionale e di stretta interpretazione, non può supplire all'inerzia organizzativa della stazione appaltante né può servire a mantenere un affidamento oltre i limiti temporali consentiti, e che il suo utilizzo reiterato integra un'elusione delle norme sulla rotazione. DA VERIFICARE — vedere sezione VERIFICA.
Il quadro normativo è destinato a complicarsi ulteriormente: la L. 34/2026, entrata in vigore il 7 aprile 2026, ha introdotto modifiche al sistema del Codice dei contratti la cui ricaduta specifica sulla disciplina della rotazione è al momento oggetto di approfondimento da parte di dottrina e stazioni appaltanti. È un cantiere aperto, e le prime letture della nuova norma sono disomogenee. In un contesto già segnato da interpretazioni difformi, l'evoluzione legislativa non fa che aumentare l'importanza di monitorare gli sviluppi applicativi con attenzione continuativa.
Summum ius summa iniuria: un principio pensato per tutelare la concorrenza può trasformarsi in un'ingiustizia sostanziale se applicato meccanicamente, senza verificare se la situazione concreta ricade davvero nel perimetro normativo. La sofisticazione tecnica richiesta — distinguere tipo di procedura, verificare la motivazione della stazione appaltante, individuare il momento processuale giusto per agire — rende questo tema uno dei più complessi dell'intero diritto degli appalti sotto soglia, proprio perché si colloca nell'area dove la semplificazione procedurale pensata dal legislatore si scontra con la complessità reale dei mercati locali.
Redazione - Staff Studio Legale MP
