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Un'impresa che continua a erogare un servizio pubblico — gestione di una RSA, manutenzione stradale, raccolta rifiuti — oltre la scadenza prevista in contratto, in attesa che la pubblica amministrazione avvii una nuova gara, si trova spesso a subire aumenti di costi significativi. La tentazione di invocare la revisione prezzi è comprensibile. Ma la domanda che gli operatori del settore devono porsi — e che la giurisprudenza ha risposto con crescente nettezza — è la seguente: la revisione prezzi in caso di proroga illegittima di un appalto è davvero dovuta?
La risposta, allo stato attuale dell'orientamento giurisprudenziale, è negativa. E le conseguenze pratiche di questo principio sono più ampie di quanto si possa immaginare.
La sentenza che ridisegna il perimetro: Cons. Stato, Sez. III, 4 giugno 2026, n. 4463
La vicenda al centro della pronuncia riguarda un appalto per la gestione di una RSA e di un Centro Diurno per anziani. Il contratto, stipulato nel 2016 per 36 mesi, prevedeva la possibilità di rinnovo per ulteriori 12 mesi. Dopo la scadenza, il rapporto era proseguito attraverso una serie di atti della ASL: prima con il rinnovo, poi con una proroga tecnica e infine con ulteriori proroghe fino alla cessazione definitiva del servizio.
L'operatore economico aveva chiesto il riconoscimento della revisione prezzi per il periodo compreso tra il 15 settembre 2020 e il 17 gennaio 2022, invocando l'art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006. La richiesta riguardava l'aumento del costo del lavoro, l'incremento del costo della vita e le spese impreviste sostenute durante l'emergenza sanitaria.
Il Consiglio di Stato ha respinto la pretesa dell'impresa con argomenti che meritano di essere compresi nella loro logica sistematica, non solo nel loro esito. La revisione prezzi presuppone l'esistenza di un contratto valido e non può essere riconosciuta per i periodi coperti da proroghe illegittime, assimilabili a un affidamento di fatto. Il ragionamento del Collegio è diritto e non lascia margini interpretativi di segno contrario: il passaggio maggiormente interessante si ha laddove il Consiglio di Stato individua l'equivalenza tra una proroga illegittima ed un affidamento diretto, a sua volta probabilmente illegittimo per violazione del principio di rotazione se sotto soglia, o per probabili violazioni delle regole di affidamento del sopra soglia.
In termini pratici, come osserva la stessa sentenza richiamando un proprio precedente, non può ritenersi che un regime di proroga non previsto né ammesso dalla normativa, sostanzialmente assimilabile a nuovo affidamento e cui dunque l'impresa avrebbe potuto legittimamente sottrarsi, possa legittimare una revisione prezzi, coincidendo piuttosto con una fattispecie di proroga "atecnica" illegittima, avvenuta con inevitabile assenso dell'impresa, cui non può conseguire anche la revisione dei prezzi.
Cosa si intende per proroga illegittima in un appalto pubblico?
La distinzione tra proroga legittima e proroga illegittima non è meramente formale: ha conseguenze dirette sul diritto all'adeguamento del corrispettivo. Solo una proroga tecnica legittimamente disposta può consentire il riconoscimento della revisione prezzi. La proroga tecnica — prevista dall'art. 120, comma 11, del D.Lgs. n. 36/2023 — è uno strumento eccezionale, consentito per il tempo strettamente necessario a completare le procedure di selezione del nuovo contraente, subordinato all'impossibilità di provvedervi in tempo utile e a un importo che rende oneroso l'indizione di una nuova procedura. Al di fuori di questi confini precisi, la prosecuzione del rapporto si configura come proroga illegittima.
Le proroghe in serie danno corso necessariamente a una violazione delle regole codicistiche. La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione III, 4 giugno 2026, n. 4463 nega il diritto dell'operatore economico alla revisione prezzi nel caso di reiterazioni illegittime di proroghe del contratto. Il ragionamento è lineare: se la prosecuzione del rapporto non ha base giuridica legittima, non può esistere un contratto valido su cui innestare il meccanismo revisionale; e senza contratto valido in essere, non vi è diritto all'adeguamento.
Va poi ricordato un ulteriore dato, spesso trascurato: la revisione non consegue automaticamente al mero aumento dei costi o degli indici ISTAT, ma richiede una specifica istruttoria diretta ad accertare l'effettivo squilibrio economico del rapporto contrattuale. Anche quando il contratto è valido e la proroga legittima, dunque, l'impresa non può semplicemente esibire un indice ISTAT in crescita e attendersi il riconoscimento dell'adeguamento: deve dimostrare lo squilibrio sopravvenuto nel sinallagma, con onere probatorio a proprio carico.
La revisione prezzi spetta anche durante la proroga del contratto di appalto?
L'orientamento giurisprudenziale del 2026 consente di distinguere tre ipotesi con sufficiente chiarezza. Nella proroga tecnica legittima — quella disposta nel rispetto dei requisiti normativi — il contratto prosegue alle stesse condizioni originarie e la revisione prezzi può operare, perché il rapporto rimane regolato da un titolo giuridico valido. Nella proroga illegittima, invece, non opera alcun diritto all'adeguamento: il rapporto è assimilato a un affidamento di fatto, e tale qualificazione preclude l'applicazione dell'istituto revisionale.
Esiste poi una terza ipotesi, distinta nelle sue implicazioni: quella del rinnovo contrattuale, che non va confuso con la proroga. Il rinnovo dà vita a un nuovo contratto, con decorrenza e condizioni proprie. Anche in questo caso la giurisprudenza esclude la revisione prezzi, perché l'adeguamento economico avrebbe dovuto essere negoziato al momento della stipula del rinnovo stesso, e non può essere rivendicato retroattivamente invocando le dinamiche di costo del periodo precedente.
L'impresa può rifiutarsi di stipulare il contratto chiedendo la revisione prezzi?
Questa è forse la questione più delicata e quella su cui le imprese commettono gli errori più gravi. Con la sentenza n. 93 del 5 marzo 2026, il TAR Molise (Sez. I) interviene su un tema particolarmente rilevante nella fase tra aggiudicazione e stipula del contratto, chiarendo i limiti entro cui può muoversi l'operatore economico. Il caso riguardava un'impresa risultata aggiudicataria che, a distanza di tempo e anche a causa di ritardi imputabili alla stazione appaltante, aveva subordinato la firma del contratto a una revisione dei prezzi offerti in gara. Di fronte al rifiuto dell'amministrazione, quest'ultima aveva disposto la revoca dell'aggiudicazione. Il TAR ha confermato la legittimità dell'operato della stazione appaltante, affermando un principio chiaro: l'offerta presentata in gara è vincolante e non può essere modificata prima della stipula del contratto.
Il principio è formulato in termini netti: la rinegoziazione economica prima della firma altera la par condicio e configura un'offerta modificata ex post, quindi inammissibile. La revisione prezzi presuppone l'esistenza del rapporto contrattuale e opera nella fase esecutiva, senza consentire una modifica dell'offerta prima della stipula.
In caso di ritardi della P.A., l'impresa può solo svincolarsi dall'offerta o agire contro il silenzio. Non è mai consentito ottenere l'appalto a condizioni economiche diverse da quelle offerte in gara.
La revoca dell'aggiudicazione è stata qualificata come provvedimento legittimo, qualificabile come "revoca-sanzione" ex art. 21-quinquies L. 241/1990, adottato nei confronti dell'operatore economico che rifiuti la stipula del contratto subordinandola a una preventiva revisione dei prezzi.
L'indice FOI come tetto — e non come automatismo
Un terzo tassello del quadro recente è offerto da Cons. Stato, Sez. III, sentenza n. 2638 del 31 marzo 2026, che interviene nuovamente sul tema della revisione prezzi nei contratti pubblici, chiarendone finalità, limiti applicativi e criteri di calcolo. La pronuncia chiarisce che, anche quando la revisione è dovuta e il contratto è valido, la revisione prezzi negli appalti ha funzione riequilibratrice, ma non elimina il rischio d'impresa, che resta fisiologico. L'indice FOI costituisce un tetto massimo di riferimento e non opera automaticamente, lasciando alla PA un margine di valutazione.
La revisione non può tradursi in un meccanismo automatico volto a neutralizzare integralmente il rischio economico dell'appalto, ma deve garantire un corretto bilanciamento tra riequilibrio del sinallagma contrattuale e permanenza di una quota fisiologica di alea a carico dell'operatore economico.
Questo passaggio è particolarmente importante perché mette in luce un rischio sottovalutato: molte imprese e molte stazioni appaltanti trattano l'indice FOI come un parametro automaticamente vincolante, applicandolo in misura integrale senza alcuna istruttoria. La sentenza n. 2638/2026 smentisce questa prassi. L'indice FOI rappresenta un limite massimo dell'adeguamento e non un parametro automaticamente vincolante. L'amministrazione conserva quindi un margine di valutazione, purché supportato da adeguata istruttoria.
Una riflessione critica che gli altri non fanno
L'insieme delle pronunce del 2026 rivela una tensione sistematica che merita attenzione. Il principio per cui la proroga illegittima equivale a un affidamento di fatto — e dunque esclude la revisione prezzi — produce un risultato asimmetrico che è opportuno segnalare: l'impresa che continua a erogare il servizio in regime di proroga illegittima si trova in una posizione paradossale. Da un lato subisce l'aumento dei costi senza poter invocare la revisione; dall'altro non può facilmente sottrarsi alla prosecuzione del servizio quando si tratti di attività essenziali (assistenza agli anziani, raccolta rifiuti, servizi sanitari), pena responsabilità gravissime sul piano civilistico e, talvolta, penale.
Il Consiglio di Stato — pur negando il diritto alla revisione — non affronta esplicitamente questa tensione. Il principio vigilantibus iura subveniunt suggerisce che l'impresa avveduta avrebbe dovuto, al momento della prima proroga illegittima, formalizzare le proprie riserve e attivare i rimedi previsti dall'ordinamento: dall'accordo bonario alla diffida, fino alla tutela giurisdizionale avverso l'illegittimità della proroga stessa. Chi non lo ha fatto — preferendo continuare a incassare il corrispettivo, sia pure non adeguato — ha indebolito la propria posizione sul piano sia amministrativo sia civilistico.
Questo profilo è il vero rischio pratico che le imprese tendono a sottovalutare: la passività durante la fase di proroga illegittima non è neutrale sul piano giuridico. Accettare di proseguire il servizio senza contestare la proroga equivale, nella logica della sentenza n. 4463/2026, ad aver prestato assenso a un assetto economico immodificabile.
Come scrisse Norberto Bobbio — seppur in tutt'altro contesto —, il diritto non è soltanto un sistema di regole ma anche un sistema di aspettative: e chi non coltiva la propria aspettativa giuridica nei tempi e nei modi previsti dall'ordinamento, rischia di perderla irrimediabilmente. Vale per il cittadino; vale, a maggior ragione, per l'imprenditore che si rapporta con la pubblica amministrazione in un contesto normativo tecnicamente strutturato.
Il quadro delineato dalla giurisprudenza del 2026 impone dunque alle imprese un cambio di approccio radicale: la revisione prezzi non è un rimedio residuale da invocare quando il contratto è già in fase crepuscolare. È un diritto che nasce, vive e si consolida soltanto all'interno di un rapporto contrattuale valido, legittimamente prorogato e sostenuto da un'istruttoria seria sull'effettivo squilibrio economico sopravvenuto. Al di fuori di questo perimetro, l'adeguamento non spetta — e pretenderlo, nella fase sbagliata, può costare la perdita dell'aggiudicazione stessa.
Redazione - Staff Studio Legale MP
