Come ricordava Eduardo De Filippo, "Da' amore a chi ti vuole bene, ma dallo anche a chi non te ne vuole, perché forse ne ha più bisogno": un invito alla cura che risuona profondamente nell'anima di una riforma che aspira a rimettere la persona con disabilità al centro del proprio progetto esistenziale, non più come oggetto passivo di interventi assistenziali ma come protagonista attiva delle scelte che riguardano la propria vita. Il principio giuridico che ha sempre retto l'intero impianto di tutela dei diritti è d'altra parte antico e incontrovertibile: ubi ius, ibi remedium – dove c'è un diritto, lì deve esistere un rimedio. Ed è precisamente su questo asse, tra la solennità del diritto riconosciuto dalla legge e l'effettività del rimedio giurisdizionale, che si gioca oggi la partita più importante per migliaia di persone con disabilità e per le loro famiglie.
Il decreto legislativo n. 62 del 3 maggio 2024 – entrato in vigore il 30 giugno 2024 e attuativo della legge delega n. 227 del 22 dicembre 2021 – rappresenta la riforma più ambiziosa mai realizzata in Italia in materia di disabilità, in attuazione della Missione 5 "Inclusione e Coesione" del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. La norma abbandona definitivamente il modello biomedico di valutazione della disabilità, fondato sulla sola diagnosi clinica e sulle menomazioni fisiche o psichiche, per adottare un approccio biopsicosociale conforme alla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità (New York, 13 dicembre 2006, ratificata con legge n. 18/2009), che considera la disabilità come il risultato dell'interazione tra le condizioni di salute della persona e le barriere ambientali, sociali e istituzionali che ne limitano la partecipazione alla vita collettiva. Cambia non soltanto il lessico – la persona con disabilità non è più "portatrice di handicap" ma titolare di condizioni di salute che interagiscono con un contesto che può includerla o escluderla – ma cambia soprattutto la prospettiva giuridica: si passa dalla logica della concessione a quella del diritto esigibile.
Al cuore della riforma vi è il Progetto di Vita Individuale, Personalizzato e Partecipato, disciplinato dagli articoli 18 e seguenti del D.Lgs. 62/2024. Si tratta di uno strumento individuale che identifica gli obiettivi di vita della persona con disabilità nelle quattro aree fondamentali dell'esistenza: apprendimento e socialità, formazione e lavoro, casa e habitat sociale, salute e benessere. Il progetto non è un piano terapeutico né un documento amministrativo inerte, ma un accordo operativo che integra tutte le risorse pubbliche, private e informali disponibili sul territorio in funzione dei bisogni e dei desideri della persona. L'articolo 18, comma 3, è esplicito nel precisare che l'elaborazione del progetto avviene nel rispetto dei "desideri, delle aspettative e delle scelte" dell'interessato: il principio di autodeterminazione è il filo conduttore dell'intero sistema. La persona con disabilità, o chi la rappresenta legalmente, non è un destinatario passivo di scelte altrui, ma il soggetto attivo attorno al quale si costruisce l'Unità di Valutazione Multidimensionale (UVM), l'organo collegiale incaricato di elaborare il progetto.
Il procedimento per l'ottenimento del progetto di vita si articola in due fasi distinte, entrambe soggette a precisi termini procedimentali. La prima fase è la valutazione di base, affidata progressivamente all'INPS a partire dalla sperimentazione avviata il 1° gennaio 2025 in un primo gruppo di province pilota (Brescia, Catanzaro, Firenze, Forlì-Cesena, Frosinone, Perugia, Salerno, Sassari e Trieste), con successiva estensione a quaranta nuove province per effetto dell'art. 7 del decreto-legge n. 19 del 19 febbraio 2026. La valutazione di base sostituisce l'attuale sistema frammentato di accertamenti dell'invalidità civile, della cecità, della sordità, dello stato di handicap ex legge 104/1992 e della disabilità ai fini scolastici e lavorativi, unificandoli in una singola visita collegiale multidisciplinare basata sulle classificazioni internazionali ICD e ICF dell'Organizzazione Mondiale della Sanità. La seconda fase è la valutazione multidimensionale, che conduce all'elaborazione vera e propria del progetto di vita, su istanza dell'interessato presentata all'Ambito Territoriale Sociale, al comune di residenza o ai Punti Unici di Accesso del territorio. Il procedimento deve concludersi entro novanta giorni dalla presentazione dell'istanza: si tratta di un termine perentorio di grande rilievo pratico, la cui violazione apre la strada agli strumenti di tutela giurisdizionale di cui si dirà più avanti.
Uno degli istituti più innovativi e operativamente rilevanti introdotti dal D.Lgs. 62/2024 è il budget di progetto, disciplinato dall'articolo 28. Il budget di progetto non è una somma di denaro erogata discrezionalmente dall'ente pubblico, ma è la ricomposizione integrata di tutte le risorse – economiche e non economiche, pubbliche e private – necessarie per attuare gli obiettivi del progetto di vita. Comprende le risorse derivanti dalle prestazioni assistenziali già riconosciute (assegno di cura, indennità di accompagnamento, servizi di assistenza domiciliare), quelle attivabili tramite il Fondo per l'implementazione dei progetti di vita istituito con dotazione di venticinque milioni di euro annui a decorrere dall'anno in corso, nonché le risorse informali della rete familiare e comunitaria. Il decreto ministeriale n. 17 del 14 gennaio 2025 ha stabilito le regole per l'autogestione delle risorse del budget, consentendo alla persona con disabilità di acquisire i servizi necessari tramite contratto di lavoro dipendente registrato all'INPS, libretto famiglia INPS o acquisto da operatori economici del terzo settore. Si tratta di una svolta culturale prima ancora che normativa: per la prima volta, la persona con disabilità può scegliere da chi essere assistita, in quale modalità e con quale intensità, nel rispetto di regole chiare che ne garantiscono la correttezza gestionale.
Altro istituto di assoluto rilievo, introdotto dall'art. 17 del decreto e recepito nell'art. 5-bis della legge n. 104/1992, è l'accomodamento ragionevole. Si tratta delle modifiche, degli adattamenti e delle soluzioni concrete – non sproporzionati né eccessivamente onerosi per il soggetto obbligato – che la pubblica amministrazione, il concessionario di pubblici servizi o il soggetto privato deve adottare per garantire alla persona con disabilità il godimento effettivo dei propri diritti in casi particolari nei quali la normativa generale non sia sufficiente. L'accomodamento ragionevole ha natura sussidiaria: si attiva quando il diritto non è pienamente esercitabile con gli strumenti ordinari. La sua negazione ingiustificata, da parte di un ente pubblico o privato, configura una forma di discriminazione diretta o indiretta, impugnabile sia davanti al giudice ordinario ai sensi della legge n. 67 del 2006, sia davanti al giudice amministrativo. La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 25 del 2025, ha offerto una lettura particolarmente incisiva di questo principio, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 9.1 della legge n. 91 del 1992 nella parte in cui imponeva il requisito della conoscenza della lingua italiana anche agli stranieri richiedenti la cittadinanza che versassero in condizioni di oggettiva e documentata impossibilità di acquisirla a causa di una disabilità. La Consulta ha affermato che pretendere da tutti i richiedenti la stessa dimostrazione linguistica, indifferentemente dalla condizione di salute, equivale a porre una condizione inesigibile per chi è obiettivamente impedito da una disabilità grave, configurando una discriminazione indiretta in violazione del principio di uguaglianza sostanziale di cui all'art. 3, secondo comma, della Costituzione, e delle garanzie della Convenzione ONU per i diritti delle persone con disabilità. Il caso riguardava una donna straniera anziana, affetta da deficit cognitivo certificato dall'INPS come "handicap in situazione di gravità" ai sensi dell'art. 3, comma 3, legge 104/1992, cui era stata negata la cittadinanza esclusivamente per l'incapacità di superare il test linguistico. La sentenza segna un punto fermo: il diritto all'uguaglianza sostanziale impone che le differenze di condizione siano tenute in considerazione come elemento di equità, non ignorate in nome di una parità solo formale.
Il diritto alla continuità e la tutela contro il silenzio della pubblica amministrazione
Una delle novità più significative del D.Lgs. 62/2024 riguarda la portabilità del progetto di vita, sancita dall'art. 27. Il diritto al progetto di vita è garantito anche in caso di variazione del luogo di residenza o del contesto di vita: quando la persona con disabilità si trasferisce in altra regione, il progetto deve essere riformulato nel nuovo contesto territoriale, ma nel rispetto del principio di continuità dell'assistenza e perseguendo livelli di organizzazione e di prestazioni non inferiori a quelli precedenti. Il comma 2 dell'articolo è lapidario nel sancire il divieto di regressione: il trasferimento non può comportare un deterioramento della qualità o della quantità dei sostegni. Questo principio di non regressione è di particolare importanza per le famiglie che si spostano tra regioni con servizi di diverso livello, poiché costituisce un parametro oggettivo su cui fondare eventuali ricorsi contro la riduzione illegittima delle prestazioni.
La criticità operativa più grave, emersa già nei primi mesi di sperimentazione, è quella dell'inerzia della pubblica amministrazione: il silenzio o l'inadempimento dell'ente locale che, trascorsi i novanta giorni previsti dalla legge, non ha ancora adottato il progetto di vita o non ha avviato la valutazione multidimensionale. Il rimedio giurisdizionale in questo caso è il ricorso avverso il silenzio-inadempimento della pubblica amministrazione, previsto dall'art. 31 del codice del processo amministrativo (D.Lgs. n. 104/2010), esperibile decorso il termine di legge senza che l'ente abbia provveduto. Il ricorso è soggetto a un termine decadenziale di un anno dalla scadenza del termine di legge per provvedere e può essere presentato anche senza previa diffida formale, benché nella prassi sia consigliabile inviare un sollecito scritto prima di adire il TAR, sia per documentare l'inerzia sia per aprire una trattativa che eviti il contenzioso. Il giudice amministrativo, accertato il silenzio illegittimo, ordina all'ente di provvedere entro un termine perentorio, nominando contestualmente un commissario ad acta – generalmente il Prefetto – che subentra all'amministrazione inadempiente e adotta il provvedimento in sua vece. Sul piano del diritto antidiscriminatorio, l'omissione della pubblica amministrazione nell'adottare il progetto di vita individuale configura altresì, come documentato dalla letteratura giuridica più autorevole, una discriminazione indiretta nei confronti della persona con disabilità, che viene così posta in una posizione di svantaggio rispetto alle persone prive di disabilità, aprendo la strada anche all'azione davanti al giudice ordinario ai sensi della legge n. 67/2006.
La giurisprudenza più recente ha confermato con decisione la tendenza dei tribunali a non tollerare riduzioni arbitrarie dei sostegni previsti nei piani individualizzati, a prescindere dalle difficoltà di bilancio degli enti locali. Il Tribunale civile di Catanzaro, con l'ordinanza n. 517 del 18 febbraio 2025, ha accolto il ricorso d'urgenza proposto dalla famiglia di un alunno con disabilità grave la cui assistenza per l'autonomia e la comunicazione era stata ridotta dal Comune da trenta a sole tre ore settimanali rispetto a quanto previsto nel Piano Educativo Individualizzato. Il giudice, rigettando l'eccezione comunale fondata su vincoli di bilancio, ha riaffermato con chiarezza il carattere vincolante del numero di ore di assistenza indicate nel PEI per l'ente locale, richiamando l'art. 13, comma 3, della legge 104/1992 e l'art. 139, comma 1, lettera c), del D.Lgs. n. 112/1998, e ha ravvisato nei comportamenti dell'amministrazione i presupposti di una discriminazione nei confronti del minore con disabilità, ordinando il ripristino immediato del servizio. La stessa logica, applicata al progetto di vita individuale del D.Lgs. 62/2024, impone che il documento elaborato dall'Unità di Valutazione Multidimensionale, una volta sottoscritto, abbia valore vincolante per tutti i soggetti coinvolti nella sua attuazione e non possa essere modificato unilateralmente dall'amministrazione per ragioni di cassa.
Sul fronte della tutela previdenziale e assistenziale connessa alla disabilità grave, la Corte Suprema di Cassazione, Sezione Lavoro, con l'ordinanza interlocutoria sul ricorso n. 20265-2023, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 12 del 19 marzo 2025, ha rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità dell'art. 42, comma 5, del D.Lgs. n. 151/2001 nella parte in cui, nella versione anteriore alla novella del 2022, non includeva il convivente more uxorio tra i soggetti aventi diritto al congedo straordinario biennale retribuito per l'assistenza al familiare con disabilità grave. La questione è di straordinaria rilevanza pratica: un numero crescente di famiglie è strutturato in forme non matrimoniali, e l'esclusione del convivente di fatto dalla tutela del congedo straordinario si traduce in un concreto ostacolo al diritto alla cura. La Cassazione ha evidenziato come la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo abbia da tempo esteso la nozione di vita familiare tutelata dall'art. 8 CEDU anche alle convivenze di fatto, rendendo l'esclusione sempre più difficilmente giustificabile sul piano dei principi costituzionali di uguaglianza e ragionevolezza. La pronuncia tocca direttamente il tema del caregiver familiare – figura che il D.Lgs. 62/2024 riconosce esplicitamente come componente fondamentale dell'Unità di Valutazione Multidimensionale e del budget di progetto – e ne evidenzia la fragilità giuridica quando non inserita in una struttura familiare formalizzata.
Sul piano operativo, le famiglie e le persone con disabilità che si trovino a fronteggiare un rifiuto, un ritardo o una riduzione illegittima del progetto di vita e dei sostegni previsti devono tenere presente una strategia d'azione precisa. Il primo passo è la diffida formale all'ente inadempiente, con precisa indicazione del termine di legge violato e delle conseguenze giuridiche dell'ulteriore inerzia; la diffida scritta costituisce prova documentale dell'inadempimento e può essere valorizzata sia nel successivo ricorso amministrativo sia nell'eventuale azione antidiscriminatoria civile. Il secondo passo, in caso di mancata risposta, è la valutazione del rimedio più efficace nel caso concreto: il ricorso ex art. 31 c.p.a. avanti al TAR per il silenzio-inadempimento, con richiesta di commissario ad acta; il ricorso d'urgenza ex art. 700 c.p.c. avanti al giudice ordinario quando il ritardo produce un danno grave e irreparabile alla persona, azionando la tutela antidiscriminatoria della legge n. 67/2006; o, nelle situazioni più urgenti, la richiesta di misure cautelari monocratiche che permettano di ottenere in pochi giorni un provvedimento provvisorio che anticipi gli effetti della sentenza di merito. La scelta tra giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria non è meramente processuale ma sostanziale: il ricorso al giudice ordinario per discriminazione è spesso più rapido e consente di ottenere anche il risarcimento del danno, mentre il ricorso amministrativo è più indicato quando si vuole ottenere l'adozione del provvedimento omesso, con la nomina del commissario ad acta che ne assicura l'effettiva esecuzione.
Un profilo critico di grande attualità riguarda le province che non rientrano ancora nella sperimentazione del D.Lgs. 62/2024. In questi territori – la grande maggioranza del Paese – il progetto di vita individuale segue ancora il regime previsto dall'art. 14 della legge n. 328/2000, che tuttavia conserva la medesima natura di diritto esigibile, come confermato dalla giurisprudenza amministrativa da anni ormai consolidata. Le persone con disabilità residenti al di fuori delle province pilota non sono dunque prive di tutele: possono richiedere il progetto individuale ai sensi della legge 328/2000, e la mancata o inadeguata risposta dell'ente locale è impugnabile con i medesimi strumenti processuali illustrati in precedenza. La riforma del D.Lgs. 62/2024 non ha creato il diritto al progetto di vita, ma ha rafforzato, strutturato e reso più trasparente un diritto che già esisteva, elevandolo a sistema organico con procedure definite, termini perentori, budget codificato e principio di portabilità.
La fase di sperimentazione, prolungata e ampliata dalla legislazione più recente, costituisce al tempo stesso un'opportunità e un rischio: un'opportunità perché consente di testare il nuovo sistema nella complessità della realtà territoriale italiana, correggendone le imperfezioni prima della definitiva messa a regime prevista dal 1° gennaio 2026 per la valutazione di base e in data successiva per la valutazione multidimensionale; un rischio perché crea una profonda disparità di trattamento tra persone con disabilità residenti in province diverse, alcune delle quali beneficiano già della nuova procedura integrata mentre altre continuano ad applicare le norme previgenti. Questa disparità non è di per sé illegittima in una fase transitoria, ma impone alle amministrazioni di garantire comunque i livelli essenziali delle prestazioni, la cui definizione è demandata a un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri ancora in fase di elaborazione. L'assenza di LEP codificati costituisce la principale lacuna del sistema attuale e la principale fonte di incertezza giuridica per le famiglie: senza un parametro uniforme di riferimento, ogni ente locale applica criteri propri, rendendo il contenzioso l'unico strumento di perequazione.
Il quadro normativo e giurisprudenziale che emerge da questa analisi offre una rappresentazione chiara di un sistema in profonda trasformazione, ma ancora lontano da una piena attuazione. La riforma è ambiziosa e i principi che la ispirano sono conformi al più elevato standard internazionale di tutela dei diritti delle persone con disabilità. Le criticità operative sono reali e in larga parte prevedibili in una fase di transizione. Il diritto soggettivo al progetto di vita, al budget di progetto, alla continuità dell'assistenza e all'accomodamento ragionevole esiste già ed è pienamente azionabile in giudizio. Non è necessario attendere che la riforma sia completamente a regime per rivendicarne l'applicazione: i tribunali italiani hanno dimostrato, con le pronunce degli ultimi mesi, una sensibilità crescente e una disponibilità concreta a garantire l'effettività dei diritti delle persone con disabilità anche contro le resistenze e le inerzie delle pubbliche amministrazioni.
Redazione - Staff Studio Legale MP
