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C'è una scena che si ripete con frequenza crescente negli studi legali che si occupano di contratti pubblici: un'impresa entra convinta di aver gestito correttamente una gara PNRR, poi scopre — a danno già consumato — che il termine per impugnare la decisione sull'accesso agli atti era di dieci giorni, non trenta, e che quei dieci giorni sono già scaduti. Il ricorso è inammissibile. La tutela, irrecuperabile.
Non si tratta di un caso limite. È la conseguenza diretta dell'applicazione del rito super-accelerato introdotto dall'art. 36, comma 4, del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (nuovo Codice dei contratti pubblici), combinato con le disposizioni speciali dettate per le procedure finanziate con il PNRR. Una disciplina che comprime i tempi del contenzioso in modo radicale — e che oggi è al centro di un acceso dibattito interpretativo, sfociato in una rimessione all'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.
Il meccanismo: cosa prevede il rito super-accelerato negli appalti PNRR
Il punto di partenza è l'art. 48 del D.L. 31 maggio 2021, n. 77, convertito con legge 29 luglio 2021, n. 108. Tale norma ha introdotto un regime processuale speciale per le controversie relative ad appalti finanziati in tutto o in parte con risorse del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza: termini dimezzati, udienza entro trenta giorni dal deposito del ricorso, definizione del giudizio in tempi strettissimi. L'obiettivo dichiarato era garantire la certezza dei cantieri e impedire che il contenzioso rallentasse l'esecuzione degli investimenti europei.
A questo schema si sovrappone, per le questioni di accesso agli atti di gara, il rito speciale dell'art. 36, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023: quando la stazione appaltante adotta una decisione sull'istanza di oscuramento dell'offerta tecnica o economica di un concorrente, il ricorso va notificato e depositato entro dieci giorni dalla comunicazione di tale decisione. Non trenta giorni, come nel rito ordinario di accesso ex art. 116 c.p.a. Dieci.
Il punto critico, su cui si è concentrata la giurisprudenza degli ultimi mesi, riguarda esattamente questo: quando "scatta" il termine di dieci giorni? E scatta anche se la stazione appaltante non ha fatto quello che la legge le imponeva di fare?
Il contrasto giurisprudenziale e la rimessione all'Adunanza Plenaria
Il Consiglio di Stato, sezione V, con la sentenza del 21 maggio 2026, n. 4105, ha affermato un principio netto: il rito super-accelerato si applica esclusivamente in presenza di una decisione esplicita della stazione appaltante sull'istanza di oscuramento. Se l'amministrazione tace — cioè trasmette i documenti con alcune parti secretate ma non adotta alcun provvedimento formale sull'istanza di riservatezza — non si è in presenza di una "decisione" idonea a fare scattare il termine abbreviato. In quel caso si applica il rito ordinario di accesso, con il termine di trenta giorni.
La stessa sezione V, con la sentenza del 3 luglio 2026, n. 5343, ha approfondito ulteriormente il tema, offrendo una ricostruzione sistematica del rito super-accelerato sotto il profilo del dies a quo dell'impugnazione. Ragionando in chiave costituzionalmente orientata sull'art. 36, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023, il Collegio ha chiarito che il momento in cui sorge l'interesse ad impugnare — e quindi quello da cui decorre il termine breve — va individuato in funzione dell'effettività del diritto di difesa, non sulla base di una lettura meramente formalistica della norma.
Ma il quadro non è ancora assestato. La sezione III del Consiglio di Stato, con l'ordinanza del 29 maggio 2026, n. 4327, ha deferito all'Adunanza Plenaria due questioni interpretative fondamentali: se il rito super-accelerato operi anche quando la stazione appaltante non ha adempiuto a tutti gli obblighi di pubblicazione e comunicazione imposti dalla norma, e se la semplice pubblicazione dell'offerta tecnica in versione oscurata valga come decisione implicita idonea a fare decorrere il termine di dieci giorni. Fino alla pronuncia plenaria, il sistema rimane in uno stato di incertezza oggettiva.
Vigilantibus iura subveniunt: il diritto tutela chi sta all'erta. Mai come in questo contesto il brocardo si rivela non un'esortazione generica ma un preciso imperativo operativo. L'impresa che partecipa a una gara PNRR deve monitorare sistematicamente ogni comunicazione della stazione appaltante — incluse quelle incomplete o apparentemente prive di effetti processuali — perché da esse potrebbe già decorrere un termine la cui scadenza non ammette rimedi.
Come ha rilevato con acutezza il TAR Umbria, sez. I, con la sentenza del 5 maggio 2026, n. 195, la qualificazione di una procedura come "appalto PNRR" — con la conseguente applicazione del rito super-accelerato — non dipende dall'etichetta apposta nel bando, ma da una verifica sostanziale: se la gara rientra tra le misure finanziate con il PNRR ai sensi dell'art. 48, comma 4, del D.L. n. 77/2021. Un appalto che in apparenza è ordinario può essere assoggettato al rito speciale se beneficia anche parzialmente di fondi del Piano.
Il quadro normativo si è ulteriormente complicato con il D.L. 19 febbraio 2026, n. 19, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 41 del 19 febbraio 2026, che ha introdotto ulteriori semplificazioni procedimentali per l'attuazione del PNRR: riduzione dei termini della conferenza di servizi, rafforzamento del silenzio-assenso, nuove regole per i pagamenti ai subappaltatori. Sul versante dei controlli, l'art. 23-bis del medesimo decreto ha disciplinato la comunicazione di fine lavori del subappaltatore e l'acquisizione del DURC per gli appalti PNRR, PNC e fondi UE. L'accelerazione procedimentale non alleggerisce la responsabilità del RUP: come segnalano i commentatori più attenti, la concentrazione temporale trasforma ogni inerzia in una decisione implicita, con tutti gli effetti che ne derivano.
Aristotele, nella Politica, avvertiva che la qualità di una legge non si misura solo dalla sua giustizia astratta, ma dalla sua capacità di essere compresa e applicata da chi vi è soggetto. Una disciplina che comprime i termini di tutela a dieci giorni — e li fa decorrere anche da atti ambigui o silenzi — solleva un problema reale di accessibilità alla giustizia. Il Consiglio di Stato ne è consapevole: la rimessione all'Adunanza Plenaria è esattamente il segnale che il sistema riconosce la necessità di un punto fermo interpretativo.
Cosa fare in pratica: la gestione del rischio per l'impresa
Per l'impresa che partecipa a una gara PNRR, la gestione del contenzioso sull'accesso agli atti richiede una logica completamente diversa rispetto agli appalti ordinari.
Il primo punto è la mappatura delle comunicazioni: ogni trasmissione documentale da parte della stazione appaltante va analizzata tempestivamente per verificare se contenga — esplicita o implicita — una decisione sull'oscuramento. Non ci si può permettere di ricevere una PEC con documentazione parzialmente oscurata e aspettare giorni prima di esaminarla.
Il secondo punto è la qualificazione della procedura: prima ancora di entrare nella gara, è essenziale accertare se l'appalto rientri nel perimetro PNRR o PNC, perché da questa qualificazione dipende il regime processuale applicabile. Un bando finanziato anche solo parzialmente con fondi del Piano porta con sé l'intero apparato del D.L. n. 77/2021, incluso il rito super-accelerato.
Il terzo punto riguarda l'aggiudicatario che vuole proteggere i propri segreti tecnici: la presentazione dell'istanza di oscuramento non è sufficiente. Occorre monitorare che la stazione appaltante adotti un provvedimento espresso su tale istanza — e se non lo fa, valutare le opzioni processuali disponibili (rito ordinario di accesso ex art. 116 c.p.a.) prima che la documentazione venga comunque trasmessa al concorrente.
Un profilo ulteriore, spesso sottovalutato, riguarda il coordinamento tra rito super-accelerato e appalto integrato PNRR. Per i cosiddetti appalti "super integrati" — in cui la stazione appaltante pone a base di gara il Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica e l'impresa è chiamata a sviluppare anche la progettazione esecutiva — la complessità dell'offerta tecnica è tale da rendere ancora più delicata la gestione dell'oscuramento. Le modifiche al PFTE che possono emergere in sede di offerta, se divulgate, possono compromettere posizioni competitive rilevanti. Il rischio non è astratto.
C'è infine una riflessione che emerge con nettezza dall'analisi complessiva di questo contenzioso: il legislatore ha costruito un sistema in cui la velocità dell'esecuzione viene garantita comprimendo la finestra temporale della tutela giurisdizionale. Questo equilibrio non è neutro. Quando la Sez. III ha deferito all'Adunanza Plenaria la questione se il rito super-accelerato scatti anche in assenza di adempimenti formali da parte dell'amministrazione, stava in realtà chiedendo: fino a dove può spingersi la compressione del diritto di difesa in nome dell'efficienza? La risposta plenaria, quando arriverà, avrà un impatto che va ben oltre la singola questione dell'accesso agli atti.
Il punto critico — che altri commenti non sviluppano — è che attualmente le imprese si trovano a gestire una doppia incertezza: non sanno con certezza se il rito super-accelerato scatta dal silenzio della stazione appaltante, e non sanno se la futura pronuncia plenaria sarà retroattivamente applicata ai giudizi in corso. In questa finestra di ambiguità, la scelta processuale più cauta impone di calcolare sempre il termine breve di dieci giorni a partire da qualsiasi comunicazione che riguardi l'accesso, anche se non contiene una decisione esplicita — salvo poi sollevare in giudizio la questione della inapplicabilità del rito speciale. Rinunciare a questa cautela, in attesa di certezze interpretative che non ci sono ancora, significa accettare un rischio di decadenza che nessuna sentenza successiva potrebbe sanare.
Redazione - Staff Studio Legale MP
