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«La legge è uguale per tutti, ma non tutti la leggono allo stesso modo» — e pochi principi del diritto amministrativo dimostrano questa verità meglio della rotazione negli appalti sottosoglia. Operatori economici convinti di poter ricandidarsi perché "la procedura è aperta", stazioni appaltanti che motivano la deroga con una formula generica, responsabili unici del procedimento che confondono indagine di mercato e gara vera e propria: gli errori sul principio di rotazione negli appalti sottosoglia si ripetono con sorprendente costanza, e le conseguenze — annullamento dell'aggiudicazione, talvolta risoluzione del contratto già stipulato — sono pesanti per tutti.
L'art. 49 del D.Lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) ha positivizzato il principio che la giurisprudenza aveva già consolidato sotto il vecchio Codice: nelle procedure negoziate e negli affidamenti diretti sotto soglia comunitaria, il gestore uscente non può essere reinvitato o, se invitato, deve essere consapevole del rischio di esclusione. La norma mira a garantire effettiva concorrenza in un segmento del mercato degli appalti che per volume di gare è il più numeroso in assoluto.
Il 2026 ha portato nuovi sviluppi interpretativi di rilievo, che rendono urgente un aggiornamento pratico. Vigilantibus iura subveniunt: solo chi conosce le regole può tutelarsi quando vengono violate — o evitare di violarle.
I cinque errori più frequenti (e come evitarli)
Primo errore — Credere che la forma "aperta" della procedura neutralizzi la rotazione. È l'equivoco più diffuso e più costoso. Un operatore economico uscente viene reinvitato a una procedura negoziata preceduta da un avviso pubblico o da un'indagine di mercato aperta a tutti, e ritiene di poter partecipare liberamente perché "non è stato selezionato discrezionalmente". Il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 25 maggio 2026 n. 4185 ha chiuso definitivamente questa porta: la qualificazione formale di "affidamento diretto" o di "procedura aperta" non è decisiva se la struttura concreta della selezione è comparativa e produce un effetto di scelta. In quel caso scattano le regole della gara, inclusa la rotazione. La stazione appaltante che invita il gestore uscente — anche dopo un avviso pubblico — commette un vizio procedimentale che inficia l'intera procedura.
Il MIT ha confermato questa lettura con il parere n. 3962/2026, ribadendo che la rotazione prevista dall'art. 49 D.Lgs. 36/2023 opera anche quando il precedente affidamento era stato preceduto da un'indagine di mercato aperta. Non è la forma della procedura pregressa a rilevare, ma il fatto materiale dell'affidamento: se l'operatore ha già eseguito il contratto, la rotazione si applica.
Secondo errore — Motivare la deroga con formule generiche. La rotazione non è assoluta: la deroga è ammessa, ma deve essere sorretta da una motivazione puntuale e circostanziata. La giurisprudenza ha sempre ritenuto insufficienti le clausole standard del tipo "l'operatore ha eseguito correttamente il contratto precedente" oppure "non esistono alternative sul mercato" prive di qualunque riscontro istruttorio. La deroga è legittima solo quando la stazione appaltante dimostra, con dati concreti: l'assenza effettiva di operatori alternativi qualificati sul mercato di riferimento, la struttura del mercato locale che non consente una reale rotazione, ovvero la presenza di caratteristiche tecniche del servizio talmente specifiche da rendere la continuità necessaria. Una delibera o una determina a contrarre che si limiti a elencare questi presupposti senza documentarli è destinata all'annullamento in sede giurisdizionale.
Terzo errore — Confondere la soglia comunitaria con quella nazionale. Il TAR Trieste, con sentenza 14 febbraio 2026 n. 55, ha precisato un punto che non sempre è chiaro nella prassi: la rotazione non si applica agli appalti soprasoglia, per i quali la disciplina europea impone procedure competitive aperte per definizione. L'errore si verifica quando una stazione appaltante applica il principio di rotazione a contratti che, per importo, superano la soglia comunitaria e dovrebbero invece essere affidati con procedura aperta ordinaria. Si tratta di un errore di segno opposto — non l'omissione della rotazione, ma la sua applicazione errata — che può portare all'esclusione illegittima di un concorrente e all'annullamento della procedura.
Quarto errore — Ignorare che la rotazione riguarda anche le micro-procedure. Molte stazioni appaltanti ritengono erroneamente che la rotazione valga solo per le procedure negoziate formali e non per gli affidamenti diretti sotto i quarantamila euro. L'art. 49 D.Lgs. 36/2023 non distingue: il principio si applica a tutti gli affidamenti sottosoglia, inclusi quelli diretti. Il gestore uscente di un affidamento diretto non può essere riaffidatario diretto per il medesimo oggetto, salvo motivazione specifica. La prassi di rinnovare anno dopo anno il medesimo operatore — anche per importi modesti — è sistematicamente censurata dalla giurisprudenza e costituisce uno dei profili di rischio più frequenti nelle verifiche dell'ANAC.
Quinto errore — Sottovalutare le conseguenze sulla fase esecutiva. L'errore più grave non è commesso in fase di gara, ma nella sottovalutazione degli effetti di un vizio della rotazione scoperto dopo la stipula del contratto. Se il giudice amministrativo accerta che il principio di rotazione è stato violato, può disporre non solo l'annullamento dell'aggiudicazione ma anche, ricorrendone i presupposti, la dichiarazione di inefficacia del contratto. L'operatore economico che ha già iniziato l'esecuzione si trova esposto a una situazione di grave incertezza: le prestazioni rese potrebbero essere compensate solo in via indennitaria, con tempi e risultati incerti. La stazione appaltante, a sua volta, deve gestire la continuità del servizio in condizioni di emergenza. La prevenzione — un'istruttoria corretta a monte — vale incomparabilmente di più della gestione del contenzioso a valle.
Il gestore uscente può partecipare alla nuova gara?
In linea di principio, no — o comunque deve considerarsi a rischio concreto di esclusione. L'art. 49 D.Lgs. 36/2023 non prevede un divieto assoluto di partecipazione, ma stabilisce che il gestore uscente non vada reinvitato nelle procedure negoziate. La partecipazione spontanea — ove la procedura sia strutturata come gara con bando aperto — non è automaticamente vietata, ma la stazione appaltante deve tenere conto del principio di rotazione nella valutazione delle offerte e nella scelta del contraente. Nella prassi applicativa che emerge dal parere MIT n. 3962/2026 e dalla sentenza Cons. Stato n. 4185/2026, la tendenza è verso un'interpretazione più rigorosa: anche in presenza di procedure formalmente aperte, la selezione del gestore uscente richiede una motivazione rafforzata che dia conto delle ragioni che giustificano la deroga.
Quando si applica il principio di rotazione e quando no?
Si applica: negli affidamenti diretti per qualsiasi importo sottosoglia, nelle procedure negoziate senza bando, nelle procedure negoziate precedute da indagine di mercato o avviso esplorativo, quando l'oggetto del nuovo affidamento è identico o prevalentemente sovrapponibile a quello precedente.
Non si applica: agli appalti soprasoglia comunitaria (TAR Trieste n. 55/2026), quando il precedente affidamento riguardava un oggetto sostanzialmente diverso, quando il gestore uscente partecipa a una procedura aperta ordinaria in condizioni di parità con tutti gli altri concorrenti e la scelta è determinata esclusivamente dalla valutazione dell'offerta secondo criteri predeterminati.
Come si può derogare legittimamente alla rotazione?
La deroga è percorribile, ma richiede una motivazione che sia al tempo stesso analitica e documentata. Non basta richiamare la corretta esecuzione del contratto precedente: occorre dimostrare che il mercato di riferimento non offre operatori alternativi qualificati, che le caratteristiche tecniche della prestazione impongono la continuità, o che ragioni di urgenza non imputabili alla stazione appaltante rendono impossibile l'avvio di una nuova procedura concorrenziale. Ogni elemento deve essere supportato da documentazione istruttoria: ricerche di mercato, verifiche sul MEPA, analisi della struttura del settore. Una deroga costruita su queste basi ha concrete possibilità di reggere al controllo giurisdizionale; una deroga affidata a una formula di stile è destinata a cedere al primo ricorso.
Come osservava Luigi Ferrajoli a proposito delle garanzie procedurali nel diritto pubblico, la legittimità formale di un atto non si esaurisce nel rispetto della forma esteriore, ma richiede che il potere esercitato sia giustificato da ragioni sostanziali verificabili. Questa esigenza — trasparenza della motivazione come garanzia di controllabilità del potere — è esattamente ciò che il principio di rotazione mette in campo nel mercato degli appalti sottosoglia.
Il punto più critico che emerge dall'analisi della giurisprudenza 2026 non è tecnico ma sistematico: la tendenza del Consiglio di Stato e dei TAR è quella di guardare alla sostanza delle procedure, non alla loro etichetta formale. Una procedura "affidamento diretto" che produce effetti comparativi è una gara. Una "indagine di mercato" che seleziona di fatto il contraente è una procedura negoziata. Questo approccio sostanzialistico impone agli operatori del settore — sia alle stazioni appaltanti che agli operatori economici — un cambio di mentalità: non chiedersi come qualificare formalmente la procedura, ma chiedersi quali effetti concorrenziali essa produce. Da questa domanda dipende l'applicazione della rotazione, e da questa, a sua volta, la stabilità dell'intero procedimento di affidamento.
Redazione - Staff Studio Legale MP
